Το περιβάλλον ως κλάδος δικαίου
Είμαστε κοινωνοί μιας πραγματικότητας στο δημόσιο λόγο της οποίας κυριαρχεί η, εκ της Ε.Ε. εκπορευόμενη, θετική παρότρυνση για τη χρησιμοποίηση οικολογικών συσκευασιών, όπως το ατομικό ισοθερμικό παγούρι για τον πρωινό καφέ και το βιοδιασπώμενο καλαμάκι και η, ολοένα και συχνότερη, αναφορά στη διεθνή συζήτηση γύρω από τις δυσμενείς και διαρκώς οξυνόμενες επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής. Είμαστε, ακόμη, κοινωνοί μιας πραγματικότητας στο φυσικό χώρο της οποίας ξεσπούν ακραία καιρικά φαινόμενα και λαμβάνουν χώρα φυσικές καταστροφές με ανεπανόρθωτες βλάβες στα οικοσυστήματα και απώλειες ανθρώπινων ζωών, όπως, δυστυχώς, οι πρόσφατες τραγωδίες έχουν αποδείξει.
Εύλογα, λοιπόν, ο επιστημονικός κλάδος του δικαίου περιβάλλοντος τυγχάνει εξαιρετικά επίκαιρος και δυναμικός, καθότι οι μεταμορφώσεις του πραγματικού χώρου, δηλαδή οι μετασχηματισμοί του φυσικού, του πολιτιστικού και δομημένου περιβάλλοντος, είναι τόσο ισχυρές, που η ανάγκη της εκάστοτε Πολιτείας να τις ρυθμίσει κανονιστικά είναι αναπόφευκτη.
Το περιβαλλοντικό δίκαιο πρώτο - αναδύθηκε στα τέλη της δεκαετίας του 1960 σε κοινωνίες και οικονομίες με σημαντική βιομηχανική ανάπτυξη και, κύρια, έπειτα από σοβαρές οικολογικές καταστροφές. Ευρέως γνωστή είναι η περίπτωση της συντριβής του πετρελαιοφόρου Torre Canyon στις ακτές της Κορνουάλης και της επακόλουθης έκχυσης εκατό, περίπου, χιλιάδων τόνων πετρελαίου στις αγγλικές και γαλλικές ακτές, καθώς και η περίπτωση του ατυχήματος διαρροής διοξίνης από εργοστάσιο της πόλης Σεβέζο της Ιταλίας, το 1976, που προκάλεσε τοξικό νέφος και ρύπανση μιας έκτασης δεκαπέντε τετραγωνικών χιλιομέτρων, στην οποία κατοικούσαν τριάντα επτά χιλιάδες, περίπου, κάτοικοι. Τη συντριβή του πετρελαιοφόρου Torre Canyon ακολούθησε η σύναψη της Συνθήκης των Βρυξελλών (29 Νοεμβρίου 1969) με αντικείμενο τη δυνατότητα παρέμβασης «στα ανοιχτά της θάλασσας» σε περίπτωση ατυχήματος και το ατύχημα Σεβέζο, η ψήφιση της γνωστής Κοινοτικής Οδηγίας 96/82/ΕΚ, με αντικείμενο την αντιμετώπιση των κινδύνων μεγάλων ατυχημάτων που σχετίζονται με επικίνδυνες χημικές ουσίες. Έκτοτε, η πραγματικότητα των ανθρωπίνων κοινωνιών εξακολούθησε να βρίθει τέτοιων τραγικών περιστατικών και περιπτώσεων (Τσέρνομπιλ το 1986, Εxxon Valdez το 1989) επιβεβαιώνοντας την αναγκαιότητα των ρυθμιστικών παρεμβάσεων των κρατών στα εν λόγω πεδία.
Είναι αρκετές οι χώρες που ξεκίνησαν να ενσωματώνουν διατάξεις περιβαλλοντικού δικαίου, στις έννομες τάξεις τους, και μάλιστα, στα ίδια τα συνταγματικά τους κείμενα, όπως η Σουηδία (1974), η Ελλάδα (1975), η Πορτογαλία (1976), η Ισπανία (1978), οι Κάτω Χώρες (1983), η Αυστρία (1984) και η Βραζιλία(1988). Κατά τη δεκαετία του 1990, η σοβιετική διακήρυξη για τα ανθρώπινα δικαιώματα συμπεριέλαβε διάταξη αναφερόμενη στο περιβάλλον, ενώ το ίδιο συνέβη και με τα Συντάγματα της Κολομβίας (1991), του Περού (1993), της Αργεντινής (1994), του Βελγίου και της Γερμανίας (1994) και της Φινλανδίας (1995). Από τις αφρικανικές χώρες, η αναγνώριση του περιβάλλοντος, ως συνταγματικού δικαιώματος, συμπεριλήφθηκε στο Σύνταγμα του Καμερούν και της Γκάνας το 1996, ενώ σε ό, τι αφορά τις χώρες της Λατινικής Αμερικής, ενσωματώθηκε στο Σύνταγμα του Μεξικού το 1999.
Η Ελλάδα υπήρξε, λοιπόν, μια από τις πρωτεργάτριες χώρες στη συμπερίληψη του δικαιώματος στο φυσικό περιβάλλον, ως συνταγματικού, στην έννομη τάξη. Αυτή συνίστατο στη θεσμοθέτηση της υποχρέωσης της Πολιτείας να λαμβάνει ειδικά προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα για τη διασφάλιση της προστασίας του (άρθρο 24 του Συντάγματος του 1975). Έκτοτε, και σε συνδυασμό με το ότι, κατά τον ίδιο χρόνο, στο διεθνές και ευρωπαϊκό στερέωμα έχει αρχίσει να γίνεται λόγος για την ιδέα και αρχή της αειφορίας ή αειφόρου ανάπτυξης εκκινεί, για τη χώρα, η παραγωγή μιας συγκεκριμένης, και εξαιρετικά πλούσιας, περιβαλλοντικής νομολογίας. Πιο αναλυτικά, το Συμβούλιο της Επικρατείας, και συγκεκριμένα το Ε’ Τμήμα του, εξετάζει προσφυγές πολιτών που εναντιώνονται στην υλοποίηση ενός έργου που υλοποιείται στο χώρο, είτε διότι αυτό, πράγματι, βλάπτει το περιβάλλον είτε διότι, απλά, βρίσκεται εγγύς της κατοικίας τους. Ο συνταγματικός δικαστής καλείται να σταθμίσει τα συγκρουόμενα έννομα - συνταγματικά αγαθά και να επιλύσει τη σύγκρουσή τους. Η πρακτική αυτή ισχύει μέχρι και σήμερα με κυρίαρχα τα εξής δίπολα: πρώτον, το δικαίωμα στο περιβάλλον να εμφανίζεται ως αντιπαραθετικό με το δικαίωμα στην ιδιοκτησία και δεύτερον, το δικαίωμα στο περιβάλλον να εμφανίζεται ως αντιπαραθετικό με το δικαίωμα στην εργασία (βλ. ΣτΕ 1492/2013, Ε’ με την οποία κρίθηκε ότι το μεταλλευτικό έργο Κασσάνδρας Χαλκιδικής «δεν αντίκειται στη βιώσιμη μεταλλεία, όπως αυτή κατοχυρώνεται στα άρθρα 24, 106 και 22 παρ. 1 του Συντάγματος»).
Οι γενικές αρχές του δικαίου περιβάλλοντος
Έως το 1986 που θεσμοθετήθηκε ο πρώτος εθνικός νόμος «για την προστασία του περιβάλλοντος» (Ν.1650/1986, ΦΕΚ Α’160), η ενσωμάτωση των κοινοτικών αρχών του δικαίου περιβάλλοντος έχει επιφυλαχθεί στο δικαστή. Oι γενικές αρχές του δικαίου περιβάλλοντος, όπως διαμορφώνονται από τη Διακήρυξη του Ρίο, τη Διεθνή Σύμβαση του Άρχους και τη Συνθήκη Λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι οι ακόλουθες:
* Η αρχή της προφύλαξης και της πρόληψης που συνίσταται στο ότι η προστασία του περιβάλλοντος πρέπει να προσεγγίζεται κατά βάση ως προληπτική δράση
* η αρχή της αειφορίας υπό την οποία εισάγεται ο στόχος της επίτευξης ενός μοντέλου οικονομικής ανάπτυξης που θα εξασφαλίζει την οικολογική ισορροπία στο διηνεκές
* η αρχή της επανόρθωσης των προσβολών του περιβάλλοντος κατά προτεραιότητα στην πηγή που επιφυλάσσεται για την περίπτωση της επέλευσης οικολογικής ζημίας
* η αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει», δηλαδή η επιβάρυνση του ρυπαίνοντος με τα έξοδα της υλοποίησης μέτρων για τη διασφάλιση του περιβάλλοντος σε αποδεκτή κατάσταση, σύμφωνα με την εκάστοτε δημόσια/διοικητική αρχή
* η αρχή, της ελεύθερης πληροφόρησης και συμμετοχής των πολιτών σε ζητήματα περιβάλλοντος, με σκοπό την υιοθέτηση των βέλτιστων δυνατών προτάσεων
Για την εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων και την αδειοδότηση και υλοποίηση έργων στο χώρο, εφαρμόζονται οι κάτωθι αρχές:
* η αρχή της συνολικής εκτίμησης των δυσμενών επιπτώσεων ενός έργου, σύμφωνα με την οποία δεν επιτρέπεται η διάσπαση ενός έργου σε μικρότερα και η εκπόνηση και αξιολόγηση μιας Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων («Μ.Π.Ε.») τμηματικά, διότι οι επιπτώσεις του έργου λειτουργούν σωρευτικά (βλ. και ΣτΕ 2759/1994 & 2760/1994)
* η αρχή της έγκαιρης εκτίμησης των δυσμενών επιπτώσεων, δηλαδή η πρόληψη της δημιουργίας ρυπάνσεων ή οχλήσεων στο όσο το δυνατόν πρωιμότερο στάδιο της διαδικασίας
* η αρχή της εγκυρότητας της Μ.Π.Ε., ήτοι η παροχή, μέσω αυτής, των εχεγγύων μιας σοβαρής και τεκμηριωμένης περιβαλλοντικής εργασίας.
Από το 1986 και εξής, ανιχνεύεται, στο εθνικό θεσμικό πλαίσιο, πληθώρα διατάξεων και νόμων με αντικείμενο τη διαδικασία της αδειοδότησης έργων και δραστηριοτήτων με επιπτώσεις στο περιβάλλον, τη διοικητική διαδικασία εκτίμησης αυτών, τη συμμετοχή του κοινού σε αυτή, την προστασία της βιοποικιλότητας της χώρας, την προώθηση έργων ανανεώσιμων πηγών ενέργειας και άλλα πολλά ακόμη.
Από τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001 (και τροποποίηση του επίμαχου άρθρου 24 με αυτή), η προστασία του περιβάλλοντος αποτελεί, πλέον, «δικαίωμα του καθενός» και τα μέτρα που λαμβάνει το κράτος για την προστασία του «εντάσσονται στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας». Η έννοια της προστασίας συμπεριλαμβάνει, έκτοτε, το φυσικό περιβάλλον, με ιδιαίτερη μέριμνα για τα δάση και τις δασικές εκτάσεις, το πολιτιστικό και το οικιστικό, η διαμόρφωση του οποίου υπάγεται στη ρυθμιστική αρμοδιότητα του κράτους με στόχο τη λειτουργικότητα και την ανάπτυξη των οικισμών και την εξασφάλιση των καλύτερων δυνατών όρων διαβίωσης.
Το επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος σήμερα
Σήμερα, οι υψηλοί κίνδυνοι που εγκυμονεί η κλιματική κρίση και που, ήδη, όχι λίγοι εξ’αυτών έχουν εκδηλωθεί επηρεάζοντας με δραματικό τρόπο τις ανθρώπινες κοινωνίες, έχουν γίνει επαρκώς κατανοητοί και έχουν οδηγήσει στην υιοθέτηση διεθνών συμφωνιών. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, δηλαδή το, προσφάτως ψηφισθέν, σχέδιο δράσης για την ενίσχυση της αποδοτικής χρήσης των πόρων με τη μετάβαση σε μια καθαρή, κυκλική οικονομία, για την αποκατάσταση της βιοποικιλότητας, τη μείωση της ρύπανσης και την επίτευξη κλιματικής ουδετερότητας έως το έτος 2050 (European Green Deal,15.01.2020).
Παρόλα αυτά, το πνεύμα περισσότερων εννόμων τάξεων ευρωπαικών κρατών - μελών, όπως και του ελληνικού, στα οποία ασκούνται πολιτικές με χαρακτηριστικά οικονομικού νεοφιλελευθερισμού, φαίνεται να κατατρύχεται από την «αγωνία» της ανάπτυξης και των επενδύσεων. Χαρακτηριστικό παράδειγμα συνιστά ο πρόσφατος νόμος του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας Ν. 4685/2020 «Εκσυγχρονισμός περιβαλλοντικής νομοθεσίας, ενσωμάτωση στην ελληνική νομοθεσία των Οδηγιών 2018/844 και 2019/692 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και λοιπές διατάξεις». Σύμφωνα με διατάξεις του:
* η άπρακτη παρέλευση ορισμένων προθεσμιών (υποπερ. ββ περ. β, παρ.1 Άρθρου 2 του ν.), ως σταδίων της διαδικασίας εκτίμησης επιπτώσεων και αδειοδότησης ενός έργου - δραστηριότητας στο χώρο, νοείται ως «σιωπηρή έγκριση» και ουδόλως κωλύει την ολοκλήρωση της σχετικής διαδικασίας, κατά σαφή καταστρατήγηση της αρχής εκτίμησης των επιπτώσεων, ως μιας τεκμηριωμένης περιβαλλοντικής εργασίας.
* σε όμοιο, με την ανωτέρω διατύπωση πνεύμα, «η εγκατάσταση εντός μεταλλευτικών χώρων ηλεκτρομηχανολογικών εγκαταστάσεων υποστηρικτικών της εξόρυξης, εγκαταστάσεων βοηθητικών των μεταλλευτικών εργασιών, εγκαταστάσεων απλής μηχανικής επεξεργασίας του μεταλλεύματος, χώρων απόθεσης εξορυκτικών αποβλήτων, καθώς και εγκαταστάσεων επεξεργασίας υδάτων, υπόκειται σε καθεστώς γνωστοποίησης» (άρθρο 119) έναντι σχετικής αδειοδοτικής διαδικασίας που προβλεπόταν, μέχρι πρότινος
* η υποχρέωση δημοσιοποίησης και θέσης σε δημόσια διαβούλευση, της υπό τροποποίηση Απόφασης Έγκρισης Περιβαλλοντικών Όρων (στο εξής «Α.Ε.Π.Ο.») καταργείται, κατά σαφή καταστρατήγηση των διατάξεων των Κοινοτικών Οδηγιών 2003/35 και 2014/52 περί εκτίμησης των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον
* παρακάμπτεται η βούληση και γνώμη των τοπικών κοινωνιών εγγύς των οποίων προωθούνται βαρείς επενδυτικές δραστηριότητες, όπως η έρευνα και εκμετάλλευση υδρογονανθράκων (Άρθρο 110), κατά σαφή παραβίαση του δικαιώματος ελεύθερης πληροφόρησης και συμμετοχής των πολιτών σε ζητήματα περιβάλλοντος
Το επίπεδο προστασίας που επιφυλάσσουν τέτοια νομοθετήματα στο φυσικό και πολιτιστικό περιβάλλον είναι εξαιρετικά αμφίβολο. Μαρτυρούν περισσότερο τη βούληση ενός νεοφιλελεύθερου κράτους για πάση θυσία οικονομική δραστηριότητα, δίχως, σε κάθε περίπτωση, τη συνδρομή όρων βιωσιμότητας και κριτηρίων αειφορίας, γεγονός που αυξάνει τους κινδύνους της κατασπατάλησης του φυσικού κεφαλαίου και καθιστά τους στόχους της βιώσιμης ανάπτυξης και της πράσινης μετάβασης ολοένα και πιο δυσπρόσιτους.
----
Σύμφωνα με την παράγραφο 1 του Άρθρου 106 του Συντάγματος: «Για την εδραίωση της κοινωνικής ειρήνης και την προστασία του γενικού συμφέροντος το Κράτος προγραμματίζει και συντονίζει την οικονομική δραστηριότητα στη Χώρα, επιδιώκοντας να εξασφαλίσει την οικονομική ανάπτυξη όλων των τομέων της εθνικής οικονομίας. Λαμβάνει τα επιβαλλόμενα μέτρα για την αξιοποίηση των πηγών του εθνικού πλούτου, από την ατμόσφαιρα και τα υπόγεια ή υποθαλάσσια κοιτάσματα, για την προώθηση της περιφερειακής ανάπτυξης και την προαγωγή ιδίως της οικονομίας των ορεινών, νησιωτικών και παραμεθόριων περιοχών».
Σύμφωνα με την παράγραφο 1 του Άρθρου 22 του Συντάγματος :«H εργασία αποτελεί δικαίωμα και προστατεύεται από το Kράτος, που μεριμνά για τη δημιουργία συνθηκών απασχόλησης όλων των πολιτών και για την ηθική και υλική εξύψωση του εργαζόμενου αγροτικού και αστικού πληθυσμού».
Σχετική βιβλιογραφία
- Βασιλειάδης Δ., Διβάνη Χ., Κουσκουνά Μ., Παπαπετρόπουλος Α., Περιβάλλον, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2016.
- Καραγεώργου Β., “Η συμβολή της απόφασης 3943/1995 του Συμβουλίου της Επικρατείας στη διασφάλιση αποτελεσματικής πρόσβασης στην περιβαλλοντική πληροφορία”, σ. 387 κ. εξ., στο Ο Δικαστής, ο Νόμος και το Περιβάλλον, Τιμητικός Τόμος για τον επ. Πρόεδρο του Συμβουλίου της Επικρατείας, Κωνσταντίνο Μενουδάκο, Ελληνική Εταιρεία Δικαίου Περιβάλλοντος, Σάκκουλας, Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2016.
- Καράκωστας Ι., Περιβάλλον και Δίκαιο, Δίκαιο Διαχείρισης και Προστασίας των περιβαλλοντικών αγαθών, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα 2006.
- Κουτούπα Ε., “Η συμβολή του Κωνσταντίνου Μενουδάκου στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας για το θεσμό της Εκτίμησης των Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων”, σ. 47 κ. εξ.., στο Ο Δικαστής, ο Νόμος και το Περιβάλλον, Τιμητικός Τόμος για τον επ. Πρόεδρο του Συμβουλίου της Επικρατείας, Κωνσταντίνο Μενουδάκο, Ελληνική Εταιρεία Δικαίου Περιβάλλοντος, Σάκκουλας, Αθήνα - Θεσσαλονίκη, 2016.
- Σιούτη Γ., Εγχειρίδιο δικαίου περιβάλλοντος Σάκκουλας, Αθήνα - Κομοτηνή 2003.
- Χρυσόγονος Κ., Ατομικά και Κοινωνικά Δικαιώματα, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2006.
- Burgorgue-Larsen L., “La protection constitutionnelle de l’environnement en droit comparé”, Environnement et développement durable, No 12, Décembre 2012.
- Chagnollaud D., Drago G., Dictionnaire des droits fondamentaux, Dalloz 2010.
* Νέλλη Παλαμίτη, Δικηγόρος με ειδίκευση σε ζητήματα περιβάλλοντος & χωροταξίας Μ2 Droit de l’environnement, Univ.de Paris ΔΠΜΣ Πολεοδομία - Χωροταξία, Ε.Μ.Π.
