Κυκλοφόρησε πρόσφατα από τις εκδόσεις Σάκκουλα Α.Ε. (Αθήνα - Θεσσαλονίκη) το τελευταίο βιβλίο του Απόστολου Παπατόλια, διδάκτορα του Πανεπιστημίου Paris X - Nanterre, συμβούλου του ΑΣΕΠ και τ. νομάρχη Μαγνησίας, με τίτλο «Θεωρία και Πράξη του Επιτελικού Κράτους. Θεωρητικό Θεμέλιο, νομοθετική κατοχύρωση, διοικητική πρακτική».
Το βιβλίο συνδυάζει τη θεωρητική προσέγγιση της έννοιας του «Επιτελικού Κράτους» με την εξέταση της εφαρμογής της στη δημόσια διοίκηση σε ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο. Ο συγγραφέας διευκρινίζει ότι η «επιτελική διάσταση» είναι διττή: άλλοτε αναφέρεται στον καθοδηγητικό και συντονιστικό ρόλο της δημόσιας εξουσίας έναντι της κοινωνίας και της αγοράς, άλλοτε στην εσωτερική οργάνωση του κράτους, με έμφαση στις λειτουργίες του σχεδιασμού, της παρακολούθησης και της αξιολόγησης των δημόσιων πολιτικών.
Ο Απόστολος Παπατόλιας, επιχειρώντας μια πρωτότυπη περιοδολόγηση της «επιτελικότητας», διακρίνει, αρχικά, μια πρώιμη περίοδο, τη μεταπολεμική, όπου ο επιτελικός ρόλος του κράτους συνδέεται με τον κρατικό παρεμβατισμό, τις αναδιανεμητικές πολιτικές του κεϋνσιανού μοντέλου και τον νομικό ορθολογισμό του ηπειρωτικού Δημοσίου Δικαίου. Ακολουθεί μια δεύτερη περίοδος (δεκαετία του ενενήντα), όπου ο εκτεταμένος κρατικός παρεμβατισμός αμφισβητείται και αντικαθίσταται από την έννοια του «καθοδηγητικού κέντρου», όπου το κράτος οφείλει «να κατευθύνει και όχι να κωπηλατεί», δηλαδή «να μην παρέχει το ίδιο υπηρεσίες, αλλά να διασφαλίζει την παροχή των υπηρεσιών αυτών».
Ένα τέτοιο «κράτος - τιμονιέρης» σχεδιάζει μεν, διαμορφώνει, δηλαδή, τη μεγάλη εικόνα, αλλά εκχωρεί την εφαρμογή των πολιτικών, άρα και την ευθύνη παραγωγής των τελικών αποτελεσμάτων, σε μια πανσπερμία φορέων αυξημένης τυπικής και ουσιαστικής αυτονομίας, που δεν υπόκεινται ούτε σε ιεραρχικό έλεγχο ούτε σε έλεγχο σκοπιμότητας των πράξεών τους.
Αυτή η «καθοδηγητική επιτελικότητα», που υιοθετήθηκε στρεβλά από τις νεοφιλελεύθερες αντιλήψεις, υποθέτει ότι ένα κράτος που παρεμβαίνει ενεργά στις διαδικασίες παραγωγής και παροχής υπηρεσιών διαφέρει από το κράτος που επιβλέπει, προσανατολίζει και συντονίζει, αναθέτοντας την εκτέλεση σε άλλους. Ένα τέτοιο «κράτος - καθοδηγητής» οφείλει πλέον να σχεδιάζει ακριβέστερα και να ελέγχει πολύ πιο σχολαστικά την ορθή εφαρμογή των πολιτικών του.
Ο Απόστολος Παπατόλιας συνδέει την έννοια της επιτελικότητας με εκείνη της «διακυβέρνησης», που ορίζει τις αλληλεπιδράσεις μεταξύ των κέντρων εξουσίας και της κοινωνίας. Αναλύει εκτενώς πώς οι σχέσεις μεταξύ νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας επιδρούν στον στρατηγικό σχεδιασμό, ο οποίος ανήκει μεν στην κυβέρνηση υπό την έγκριση της νομοθετικής εξουσίας, αλλά σε ένα σύστημα ενοποίησης των εξουσιών υπό την εκάστοτε κυβερνώσα παράταξη μετατρέπεται σε ζήτημα απολύτου επιλογής της εκτελεστικής εξουσίας.
Το «κράτος - τιμονιέρης» στις σύγχρονες κοινοβουλευτικές δημοκρατίες διαθέτει τη συνδυασμένη ισχύ της νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας, ελέγχοντας ασφυκτικά τις δομές απόφασης και εκτέλεσης και ενοποιώντας τις δημόσιες πολιτικές γύρω από μια δεδομένη κυβερνητική πλειοψηφία. Ο συγγραφέας εξηγεί πειστικά ότι, ανεξαρτήτως συνταγματικών διευθετήσεων, οι μορφές της πολιτικής διαμεσολάβησης είναι εκείνες που επικαθορίζουν τελικά τον συλλογικό ή ατομικό χαρακτήρα της επιτελικής διακυβέρνησης.
Μια ακόμη κρίσιμη διάσταση της επιτελικότητας είναι αυτή της «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης», και ειδικότερα εκείνη των σχέσεων μεταξύ κεντρικής κυβέρνησης και τοπικής αυτοδιοίκησης. Η εφαρμογή των αρχών της επιτελικότητας στην κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ κράτους και αυτοδιοίκησης εμπεδώνεται μόνον εάν τα κεντρικά όργανα επιφορτισθούν αποκλειστικά με τις επιτελικές λειτουργίες, που θα εφαρμόζονται σε επίπεδο επικράτειας.
Στις πολιτικές αυτές εντάσσονται εκείνες που αφορούν τα κοινωνικά δικαιώματα και την πολιτική προστασία, ενώ οι υπόλοιπες (συμπεριλαμβανομένων των πολιτικών της τοπικής και περιφερειακής ανάπτυξης) πρέπει να ασκούνται από την αυτοδιοίκηση, στο πλαίσιο των κατευθύνσεων του Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας.
Στο δεύτερο μέρος του βιβλίου ο Απόστολος Παπατόλιας εξετάζει τις απόπειρες ανάπτυξης του επιτελικού κράτους στην Ελλάδα εκθέτοντας αναλυτικά τη συζήτηση και τις προτάσεις πολιτικής που προέκυψαν με την μορφή εκθέσεων την πρώτη μνημονιακή περίοδο, όπως η Έκθεση λειτουργικής αξιολόγησης της δημόσιας διοίκησης από τον ΟΟΣΑ ή το φιλόδοξο σχέδιο νόμου της «Επιτροπής Σωτηρέλη», που «μπήκε στο συρτάρι» υπό την πίεση της Ν.Δ.
Εν συνεχεία ο συγγραφέας εστιάζει αναλυτικά στις ρυθμίσεις και τις αρχές του νόμου 4622/2019 για το Επιτελικό Κράτος. Ταξινομεί την πολύπλευρη κριτική στο νομοθέτημα στους άξονες της συνταγματικότητας (υπερσυγκέντρωση εξουσιών στον πρωθυπουργό και υποβάθμιση των υπουργών), της διοικητικής αναποτελεσματικότητας (ενίσχυση της γραφειοκρατίας) και του ανεπαρκούς πολιτικού προσανατολισμού (υποβάθμιση της προγραμματικής λειτουργίας). Δύο σημεία τονίζονται ιδιαίτερα:
* Πρώτον, η εσφαλμένη πεποίθηση πως για την αντιμετώπιση των οργανωτικών προβλημάτων του κράτους απαιτείται η δημιουργία νέων δομών ή η προσθήκη καινούργιων αρμοδιοτήτων και όχι ο εξορθολογισμός ή ο ανασχεδιασμός των διαδικασιών επίτευξης των αποτελεσμάτων.
* Δεύτερον, ότι υιοθετείται μια παρωχημένη ιεραρχική («από τα πάνω») σχεδιαστική λογική που αγνοεί ότι ο επιτελικός προγραμματισμός καθίσταται αποτελεσματικότερος εάν τροφοδοτείται με εμπειρίες και απόψεις των κοινωνικών ομάδων που βρίσκονται εγγύτερα προς τα πεδία πολιτικής.
Ο Απόστολος Παπατόλιας συμπεραίνει ότι ένα κράτος αξίζει να λέγεται «επιτελικό» επειδή θα μπορεί να λειτουργεί στην πράξη ως εγγυητής της σύνολης «ανθεκτικότητας» της κοινωνίας, αναθέτοντας ρόλους, κατανέμοντας πόρους και βελτιώνοντας συνεχώς την επιχειρησιακή του επάρκεια με πολλαπλές συνέργειες και δικτυώσεις μεταξύ των διαφορετικών επιπέδων διακυβέρνησης (κράτος - αποκέντρωση - αυτοδιοίκηση), αλλά και των φορέων του ιδιωτικού τομέα και της κοινωνίας των πολιτών. Είναι το κράτος που συνδυάζει την πολιτική αυτονομία έναντι της αγοράς με την υψηλή οικονομική και κοινωνική ανθεκτικότητα.
Εν κατακλείδι, αν πρέπει να κρατήσουμε από το βιβλίο του Παπατόλια ένα «δια ταύτα» για τις αναγκαίες επιτελικές λειτουργίες στις σύγχρονες κοινωνίες με όρους δημοκρατίας και αποτελεσματικότητας, αυτό θα ήταν η «εταιρική» σχέση μεταξύ κέντρου εξουσίας και οργανωμένων εκφράσεων της κοινωνίας. Μια τέτοια, εναλλακτική, μορφή «συμμετοχικής επιτελικότητας», όπου έχουν συγκαθοριστεί οι γενικές κατευθύνσεις, οι κοινές αξίες και οι δημόσιες προτεραιότητες, θα μπορούσε να εγγυηθεί συνδυασμένα και τη στρατηγική αποτελεσματικότητα και τη δημοκρατική νομιμοποίηση των ασκούμενων πολιτικών, ιδίως σε περιόδους κρίσης.
Το βιβλίο του Απόστολου Παπατόλια είναι εξαιρετικά χρήσιμο και για τους ασκούντες πολιτική, για όσους μελετούν την άσκησή της επιστημονικά, αλλά και για τους αποδέκτες των αποτελεσμάτων της, για το ευρύ κοινό. Δείχνει ότι η ουσία της επιτελικής προγραμματικής λειτουργίας δεν είναι τα επιμέρους αποτελέσματα, οι εκθέσεις ή οι τυπικές αποφάσεις, αλλά η διαμόρφωση μιας στέρεης πολιτικο-διοικητικής κουλτούρας ως μηχανισμού διαρκούς συλλογικής και δημοκρατικής βελτίωσης για το πολιτικό σύστημα και την κοινωνία.
* Βασισμένο στη βιβλιοκριτική της Αθανασίας Τριανταφυλλοπούλου, καθηγήτριας στο Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου
