Θετικοί εμφανίζονται τρεις κορυφαίοι συνταγματολόγοι σχετικά με την πρόταση του πρωθυπουργού Αλέξη Τσίπρα για την άμεση εκλογή του Προέδρου της Δημοκρατίας και την αύξηση των αρμοδιοτήτων. Ο Ηλίας Νικολόπουλος, ο Ανδρέας Γ. Δημητρόπουλος και ο Γιώργος Χ. Σωτηρέλης αναλύουν τις απόψεις τους, βάζοντας το πλαίσιο στο οποίο θα έπρεπε να κινηθούν οι συγκεκριμένες αλλαγές.
Ηλίας Νικολόπουλος, καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου:
Επιθυμητή η λελογισμένη αύξηση των αρμοδιοτήτων του Προέδρου
Σήμερα ο ΠτΔ έχει μειωμένες αρμοδιότητες και ουσιαστικά δεν μπορεί να επιτελέσει τον συνταγματικό ρόλο του ρυθμιστή του πολιτεύματος. Ο ΠτΔ είχε αρχικά υπερβολικές αρμοδιότητες μέχρι το 1986 και το Σύνταγμά μας είχε έντονα ημιπροεδρικά στοιχεία. Με την αναθεώρηση του 1986 πήγαμε στην άλλη άκρη και το πολίτευμα χαρακτηρίζεται ως πρωθυπουργοκεντρικό με την απάλειψη των ημιπροεδρικών στοιχείων. Είναι πρόδηλο ότι μια λελογισμένη αύξηση των αρμοδιοτήτων του θα οδηγούσε σε ένα επιθυμητό αποτέλεσμα ώστε να είναι εγγυητής της λειτουργίας του πολιτεύματος, καθώς και ρυθμιστής. Σε αυτό το πλαίσιο, θα είναι ορθό ο ΠτΔ να έχει τη δυνατότητα χωρίς προσυπογραφή να απευθύνει διαγγέλματα προς τον ελληνικό λαό, ενώ τώρα δεν μπορεί να το κάνει. Πρέπει να τα θέσει υπ' όψιν του πρωθυπουργού και του αρμόδιου υπουργού. Θα ήταν επίσης επιθυμητό να συγκαλεί το Συμβούλιο της Δημοκρατίας, δηλαδή το Συμβούλιο των Πολιτικών Αρχηγών. Αλλά και το Υπουργικό Συμβούλιο, επίσης θα μπορούσε να έχει κάποιες άλλες αρμοδιότητες, όπως να επιλέξει έπειτα από εισήγηση των Ολομελειών των δικαστηρίων τους προέδρους τους ή και τα μέλη των Ανεξάρτητων Αρχών.
Βέβαια, δεν πρέπει να ενισχυθούν υπερβολικά οι αρμοδιότητες του Προέδρου όπως υπήρχαν στο Σύνταγμα του 1975, γιατί τότε είχε αρμοδιότητες που οδηγούσαν σε νόθευση του κοινοβουλευτικού συστήματος. Χαρακτηριστικό παράδειγμα προς αποφυγή είναι η τότε αρμοδιότητά του να παύει κυβέρνηση που απολάμβανε της εμπιστοσύνης της Βουλής έπειτα από τη γνώμη του Συμβουλίου της Δημοκρατίας. Αυτό συμβαίνει στα ημιπροεδρικά συστήματα, όπως π.χ. στη Γαλλία που έχει ένα μεικτό σύστημα το οποίο χαρακτηρίζεται ημιπροεδρικό ή ημικοινοβουλευτικό.
Επίσης, ο ΠτΔ θα μπορούσε να παραπέμπει νόμους στο Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο για κρίση με το ερώτημα της αντισυνταγματικότητας, και τούτο εκτός της δυνατότητας για αναπομπή νόμου που κανένας Πρόεδρος δεν έχει ασκήσει μέχρι σήμερα.
Ως προς τον τρόπο εκλογής γενικά, ο ΠτΔ εκλέγεται έμμεσα από τον λαό, αλλά στο δικό μας Σύνταγμα υποχρεωτικά προβλέπεται διάλυση της Βουλής αν με την τρίτη ψηφοφορία δεν συγκεντρωθούν τα τρία πέμπτα του συνόλου των βουλευτών υπέρ ενός υποψηφίου. Σε αυτή την περίπτωση έχουμε αυτόματη διάλυση της Βουλής. Αυτό πρέπει να τροποποιηθεί. Επομένως είναι λογικό να εκλέγεται άμεσα από τον λαό σε περίπτωση που σε δύο ψηφοφορίες στη Βουλή δεν επιτύχει τις 200 ψήφους, τα δύο τρίτα των βουλευτών. Αποφεύγεται έτσι η σήμερα προβλεπόμενη αυτόματη διάλυση της Βουλής και οι πρόωρες εκλογές. Ένας άμεσα από τον λαό εκλεγμένος ΠτΔ θα μπορούσε μετά την ολοκλήρωση τμήματος της θητείας του να ανακαλείται με δημοψήφισμα από τον λαό έπειτα από αίτημα ενός του δεκάτου του εκλογικού σώματος ή με υπογραφές αν το ζητούσε το 30% των νόμιμα εγγεγραμμένων πολιτών.
Ανεξάρτητα από τα παραπάνω, στην προσεχή συνταγματική αναθεώρηση πρέπει να περιληφθούν και αμεσοδημοκρατικοί θεσμοί που θα καταστήσουν τη λαϊκή κυριαρχία πραγματικό θεμέλιο του πολιτεύματος ώστε να μην υπάρχει η σήμερα παρατηρούμενη πλήρης αποξένωση των πολιτών από τα κοινά και η Βουλή να μην εκπροσωπεί τον απόντα λαό μέχρι τις επόμενες εκλογές. Τέτοιοι θεσμοί είναι η λαϊκή νομοθετική πρωτοβουλία, η λαϊκή αρνησικυρία και το δημοψήφισμα λαϊκής πρωτοβουλίας.
Ανδρέας Γ. Δημητρόπουλος, καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου:
Συνταγματικά συμβατή η εκλογή από τον λαό
1. Η πρόσφατη αναθεωρητική πρόταση του πρωθυπουργού (25/7/2016) για την εκλογή του Προέδρου της Δημοκρατίας άμεσα, απευθείας από τον λαό, όχι σε κάθε περίπτωση, αλλά μόνον επικουρικά, δηλαδή μόνον αν δεν αναδεικνύεται από το Κοινοβούλιο (βλ. σχετ. άρθρο μου, "Αυγή" 25/12/2014) έχει γίνει, άδικα, αντικείμενο κριτικής. Πρόκειται πάντως για μια πρόταση «ήπια» (σε σύγκριση με την καθιέρωση της άμεσης εκλογής σε όλες τις περιπτώσεις), απόλυτα συμβατή με τη δομή και τη λειτουργία του πολιτεύματος της προεδρευόμενης κοινοβουλευτικής Δημοκρατίας και με θετικές συνέπειες στη λειτουργία της. Πρόκειται, τέλος, για πρόταση που διορθώνει υπαρκτές ρυθμιστικές ατέλειες της ισχύουσας συνταγματικής ρύθμισης, τις οποίες άλλωστε δύο φορές αντιμετωπίσαμε στην πρόσφατη συνταγματικοπολιτική πραγματικότητα.
2. Πολλοί συγχέουν τον τρόπο εκλογής του Προέδρου της Δημοκρατίας με τη μορφή του πολιτεύματος, και θεωρούν ότι η άμεση εκλογή συνδέεται με την Προεδρική, ενώ η έμμεση εκλογή με την Προεδρευόμενη Δημοκρατία, καταλήγοντας ότι η προτεινόμενη άμεση εκλογή... μετατρέπει το πολίτευμα από Προεδρική σε Προεδρευομένη Δημοκρατία. Και όμως, μεταξύ του τρόπου εκλογής του Προέδρου και της μορφής πολιτεύματος δεν υπάρχει τέτοιου είδους σχέση. Π.χ., στην κοιτίδα της Προεδρικής Δημοκρατίας, τις ΗΠΑ ο πρόεδρος εκλέγεται έμμεσα και όχι άμεσα. Το βασικό διακριτικό γνώρισμα μεταξύ Προεδρευόμενης και Προεδρικής Δημοκρατίας είναι η κατανομή αρμοδιότητων και βασικά, αν η κυβέρνηση εξαρτάται από τον Πρόεδρο (Προεδρική) ή από το Κοινοβούλιο (Προεδρευόμενη, Κοινοβουλευτική). Η άμεση εκλογή σε καμία περίπτωση δεν οδηγεί στην Προεδρική Δημοκρατία, εφόσον καθιερώνεται κοινοβουλευτικό σύστημα (εξάρτηση της κυβέρνησης από το Κοινοβούλιο).
3. Σύμφωνα με άλλο συγγενές προς το προηγούμενο «επιχείρημα», ο Πρόεδρος, μέσω της άμεσης εκλογής, αποκτά κύρος και ενδεχομένως ευνοούνται «συγκρούσεις κορυφής», Προέδρου - πρωθυπουργού. Όμως, σε ένα σύγχρονο κράτος, την απομάκρυνση των συγκρούσεων δεν εξασφαλίζει η έλλειψη κύρους, αλλά η σαφής κατανομή αρμοδιοτήτων. Η ενδυνάμωση του κύρους του Προέδρου θα έχει ευεργετικές επιδράσεις, καθόσο θα συντελέσει στη μείωση του λεγομένου πρωθυπουργοκεντρικού χαρακτήρα του πολιτεύματος. Άλλωστε στο συνταγματικό πλαίσιο της Προεδρευόμενης Κοινοβουλευτικής Δημοκρατίας είναι ορθότερο το «μοντέλο» όχι απλώς του «διακοσμητικού» αλλά του «ενεργού» Προέδρου, με «ενισχυμένες αρμοδιότητες», όπως προβλέπεται άλλωστε στην αναθεωρητική πρόταση.
4. Σύμφωνα με τις ισχύουσες διατάξεις (Σ.άρθρ.32), ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας εκλέγεται σε κάθε περίπτωση από τη Βουλή. Η όλη διαδικασία εκλογής του Προέδρου διακρίνεται σε δύο φάσεις και κάθε μία από αυτές περιλαμβάνει τρεις ψηφοφορίες. Διακριτικό σημείο των δύο φάσεων είναι η διάλυση της Βουλής. Αν ο ΠτΔ δεν συγκεντρώσει τα 2/3 του συνολικού αριθμού των βουλευτών στις δύο πρώτες και τα 3/5 στην τρίτη, τότε η Βουλή διαλύεται και ακολουθούν τρεις ακόμη ψηφοφορίες. Η ρύθμιση αυτή, η σύνδεση δηλαδή της εκλογής του Προέδρου με τη διάλυση της Βουλής, με άλλα λόγια η διάλυση της Βουλής λόγω μη εκλογής Προέδρου, είναι πράγματι μια άστοχη ρύθμιση, η οποία άλλωστε ορθά κατακρίθηκε στο παρελθόν. Η πρόταση για την εκλογή Προέδρου της Δημοκρατίας απευθείας από το εκλογικό Σώμα, σε περίπτωση μη εκλογής του από τη Βουλή, οδηγεί ακριβώς στην απεμπλοκή προεδρικών και βουλευτικών εκλογών και δεν επιτρέπει στη διαδικασία εκλογής ΠτΔ να μετατρέπεται σε μηχανισμό πρόωρης διάλυσης της Βουλής.
Συμπερασματικά, η επικουρικά άμεση εκλογή του Προέδρου της Δημοκρατίας αποτελεί μια ιδιαίτερα θετική και συνταγματικά συμβατή πρόταση.
Γιώργος Χ. Σωτηρέλης, καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου:
Θετική πρόταση υπό προϋποθέσεις
Οι σκέψεις για τη συνταγματική αναοριοθέτηση του ρόλου του Προέδρου της Δημοκρατίας, που διατύπωσε ο πρωθυπουργός στην πρόσφατη πρότασή του για τη συνταγματική αναθεώρηση, κατά την άποψή μου, κινούνται σε σωστή κατ' αρχήν κατεύθυνση. Αρκεί να προσεχθούν ορισμένα σημεία τα οποία θεωρώ κρίσιμα για τη νέα αρχιτεκτονική του θεσμού:
Η πρώτη επισήμανση αφορά τις αρμοδιότητες, και θα είναι κατ' ανάγκην γενική, δεδομένου ότι στο συγκεκριμένο σημείο ο πρωθυπουργός περιορίσθηκε σε μια άκρως ενδεικτική απαρίθμηση ("Το δικαίωμα του Προέδρου να απευθύνεται στη Βουλή για σπουδαίο λόγο, να συγκαλεί το Συμβούλιο των Πολιτικών Αρχηγών, αλλά και να παραπέμπει ψηφισμένο νόμο σε ειδικό γνωμοδοτικό όργανο, αποτελούμενο αποκλειστικά από δικαστές για να κρίνει επί της συνταγματικότητάς του"), αφού βέβαια αναφέρθηκε -ορθώς- σε μια "λελογισμένη αύξηση των αρμοδιοτήτων", που μπορεί "να ενισχύσει τον ρυθμιστικό σταθεροποιητικό και εγγυητικό ρόλο του Προέδρου χωρίς να αγγίζεται ο πυρήνας του πολιτεύματος".
Κατά την άποψή μου, εκτός από τα παραπάνω, με τα οποία συμφωνώ (με την επιφύλαξη ότι η παραπομπή ψηφισμένων νομοσχεδίων θα έπρεπε να γίνεται σε καθιερωτέο Συνταγματικό Δικαστήριο ή έστω στο σημερινό Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο), οι αρμοδιότητες που πρέπει να συνδεθούν με τον νέο ρόλο του Προέδρου είναι ιδίως οι ακόλουθες:
α) Ο έλεγχος συνταγματικότητας των λεγόμενων "κυβερνητικών πράξεων" (ώστε να μην επαναληφθούν θεσμικές παρεκτροπές ούτε ως προς τις πράξεις νομοθετικού περιεχομένου ούτε ως προς το δημοψήφισμα).
β) Η δυνατότητα να προκαλεί και αυτός (εκτός από την κυβέρνηση και τους πολίτες) δημοψήφισμα.
γ) Η τελική επιλογή (έπειτα από προτάσεις περισσότερων υποψηφίων από άλλα νομοθετικά ή δικαστικά σχήματα) της ηγεσίας της Δικαστικής Εξουσίας και των Ανεξάρτητων Αρχών, και
δ) η μεγαλύτερη διακριτική ευχέρεια που πρέπει να διαθέτει ως προς τον διορισμό της κυβέρνησης, χωρίς όμως να παρακάμπτεται η αρχή της δεδηλωμένης (όπως στην πρόσφατη πρόταση των έξι).
Παράλληλα, δεν πρέπει οπωσδήποτε να αποφευχθούν ορισμένες από τις παλιές -και θεσμικά επικίνδυνες- "υπερεξουσίες", όπως ιδίως η διάλυση της Βουλής "για λόγους προφανούς δυσαρμονίας με το λαϊκό αίσθημα" (την οποία επίσης προτείνουν οι έξι), η παύση της κυβέρνησης και ο έλεγχος σκοπιμότητας των νόμων.
Η δεύτερη επισήμανση αφορά τον τρόπο εκλογής, για το οποίο πρέπει να υπογραμμισθούν, προς άρση ορισμένων παρανοήσεων, τα ακόλουθα:
α. Η εκλογή του Προέδρου από τον λαό, υπό οποιαδήποτε εκδοχή της, δεν είναι αντίθετη με τη -μη αναθεωρήσιμη- μορφή του πολιτεύματος ως Προεδρευόμενης Κοινοβουλευτικής Δημοκρατίας. Το κομβικό σημείο για την αλλαγή της μορφής του πολιτεύματος δεν είναι ο τρόπος εκλογής καθεαυτός, αλλά το να καταστεί ο ΠτΔ βασικός πόλος της εκτελεστικής εξουσίας. Άρα, όταν η εκλογή του Προέδρου από τον λαό συνδυάζεται με κυβέρνηση που απολαμβάνει της εμπιστοσύνης της Βουλής και έχει αρμοδιότητες σαν αυτές που προτείνει ο πρωθυπουργός (και που πάντως δεν θα υπερβαίνουν σε εύρος, εκείνες του Συντάγματος του 1975), είναι ευχερώς συμβατή με την Προεδρευόμενη Δημοκρατία, όπως αποδεικνύει, άλλωστε περίτρανα το παράδειγμα πέντε ευρωπαϊκών κρατών (Αυστρία, Πορτογαλία, Φινλανδία, Ιρλανδία, Ισλανδία). Από εκεί και πέρα, βέβαια, η άμεση εκλογή είναι ανοιχτή σε πολιτική κριτική για τη σκοπιμότητά της, ιδίως ως προς τις συγκρούσεις που μπορεί να επιφέρει ανάμεσα στους δύο πόλους της εκτελεστικής εξουσίας.
β. Η ενδιάμεση πρόταση για την εκλογή του ΠτΔ, την οποία υιοθετεί ο πρωθυπουργός (ανάδειξή του από τον λαό, αν δεν ψηφισθεί με αυξημένη πλειοψηφία), δεν είναι καινοφανής. Πρωτοδιατυπώθηκε το 1998, από τον Σάκη Πεπονή, αντιμετωπίσθηκε θετικά από κορυφαίους Έλληνες συνταγματολόγους (Αριστόβουλο Μάνεση, Δημήτρη Τσάτσο) και προβλήθηκε συστηματικότερα από τον γράφοντα (βλ. αναλυτικότερα, Γ. Σωτηρέλη, "Σύνταγμα και Δημοκρατία στην εποχή της παγκοσμιοποίησης", εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα 2000, σ. 242 επ.). Αργότερα, δε, περιελήφθη σε πρόταση της Ν.Δ. και επ' εσχάτων την υιοθέτησε και ο κ. Μεϊμαράκης.
Το βασικό επιχείρημα υπέρ της, όπως είχα υποστηρίξει και τότε, είναι ότι εκκινεί μεν από την ίδια λογική, δηλαδή να παρεμβάλλεται η βούληση του εκλογικού σώματος αν τα κόμματα δεν καταλήξουν σε συναινετική λύση, πλην όμως αυτό δεν γίνεται πλέον μέσω γενικών εκλογών -που επικεντρώνονται, συχνά καταχρηστικά, σε άλλα ζητήματα- αλλά επί τούτω, για την ανάδειξη Προέδρου. Το επιχείρημα, δε, ότι έτσι ο Πρόεδρος εντάσσεται άμεσα στην πολιτική διαμάχη, που ακούγεται από πολλές πλευρές, έχει μεν κάποια βάση, αλλά παραγνωρίζει το ότι και σήμερα ισχύει το ίδιο αν μεσολαβήσουν εκλογές (αφού προβλέπεται, στην τελική φάση, ακόμη και εκλογή με σχετική πλειοψηφία...).
γ. Ωστόσο η πρόταση του πρωθυπουργού πάσχει κατά την άποψή μου σε δύο σημεία:
Πρώτον, το ότι καταργείται η τρίτη ψηφοφορία, στην οποία απαιτούνται τα 3/5, τα οποία θεωρώ ότι είναι επαρκής κοινοβουλευτική πλειοψηφία για μια ευρέως συναινετική εκλογή.
Δεύτερον, και σπουδαιότερον, το ότι η εκλογή από τον λαό θα περιορισθεί ανάμεσα στους δύο πλειοψηφήσαντες, οι οποίοι προέρχονται από έναν στενό και εκ των προτέρων γνωστό κύκλο προσώπων που προτείνονται αποκλειστικά από τα κόμματα. Η θέση μου είναι ότι αν δεν εκλεγεί συναινετικά από τη Βουλή Πρόεδρος, το θέμα των υποψηφιοτήτων πρέπει να είναι ανοιχτό και σε άλλες υποψηφιότητες, όχι μόνον από κόμματα αλλά και από πολίτες (υπό την προϋπόθεση να συγκεντρώνουν έναν μεγάλο αριθμό υπογραφών - π.χ. το 3%). Μόνον έτσι η εκλογή του Προέδρου θα συμβάλει ουσιαστικά στην ενδυνάμωση της λαϊκής κυριαρχίας, παρέχοντας στους εκλογείς, αν τα κόμματα αποδεικνύονται κατώτερα των περιστάσεων, τη δυνατότητα μιας ευρύτερης και ακηδεμόνευτης συμμετοχής στα κοινά.
