Live τώρα    
23°C Αθήνα
ΑΘΗΝΑ
Ελαφρές νεφώσεις
23 °C
22.0°C25.2°C
3 BF 51%
ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗ
Αίθριος καιρός
23 °C
20.8°C25.4°C
2 BF 41%
ΠΑΤΡΑ
Αίθριος καιρός
20 °C
19.9°C21.6°C
4 BF 55%
ΗΡΑΚΛΕΙΟ
Σποραδικές νεφώσεις
21 °C
20.4°C20.8°C
2 BF 68%
ΛΑΡΙΣΑ
Αίθριος καιρός
24 °C
23.9°C24.0°C
0 BF 33%
Άμεση δημοκρατία: Νέες μορφές δυναμωμένης συμμετοχικής διακυβέρνησης
  • Μείωση μεγέθους γραμματοσειράς
  • Αύξηση μεγέθους γραμματοσειράς
Εκτύπωση

Άμεση δημοκρατία: Νέες μορφές δυναμωμένης συμμετοχικής διακυβέρνησης

Του Erik Olin Wright (1947-2019)*

Απόσπασμα από το εμβληματικό του έργο Ρεαλιστικές Ουτοπίες, που κυκλοφορεί από τις εκδόσεις Ασίνη

Δικαιολογημένα η άμεση δημοκρατία αντανακλά με τον πιο ξεκάθαρο τρόπο το ριζοσπαστικό εξισωτικό ιδεώδες, εφόσον αυτή συνιστά την «κυβέρνηση από τον λαό». Η ιδέα ότι οι άνθρωποι θα έπρεπε να έχουν τη δύναμη να συμμετέχουν στη διαδικασία λήψης αποφάσεων που αφορούν τη συλλογική τους μοίρα παραπέμπει ευθέως όχι στην άμεση συμμετοχή και όχι στη συμμετοχή δι’ αντιπροσώπου. Τόσο η αντιπρο-σωπευτική όσο και η δημοκρατία των ενώσεων βρίσκονται ένα βήμα πριν από την «αληθινή» δημοκρατία· πρόκειται για πρακτικούς συμβιβασμούς απέναντι σε δισεπίλυτα προβλήματα κλίμακας, συνθετότητας και χρονικού περιορισμού, που ανακύπτουν όταν το ζήτημα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων για τη συλλογική μοίρα ξεφεύγει από τα όρια της μικρής κοινότητας. Το αποτέλεσμα είναι οι περισσότεροι άνθρωποι να πιστεύουν ότι η άμεση συμμετοχική δημοκρατία δεν έχει θέση στη σύγχρονη κοινωνία. Θεωρώ ότι υπάρχει σαφώς ένα πολύ μεγαλύτερο πεδίο, απ’ ό,τι συνήθως πιστεύεται, για την ανάπτυξη νέων μορφών άμεσης δημοκρατίας, οι οποίες έχουν τη δυνατότητα να συνεισφέρουν σημαντικά σε μια εκτεταμένη επανεπινόηση της δημοκρατίας και να οδηγήσουν σε μια κίνηση στα διάφορα μονοπάτια ενδυνάμωσης της κοινωνικής εξουσίας. Στο κοινό μου έργο με τον Άρκον Φανγκ ονομάσαμε αυτές τις νέες μορφές άμεσης δημοκρατίας ως «ενδυναμωμένη συμμετοχική διακυβέρνηση» ή ΕΣΔ. Για να καταστεί η λογική που διατρέχει την ΕΣΔ περισσότερο κατανοητή θα εξετάσουμε λεπτομερειακά το διάσημο παράδειγμα της καινοτόμου άμεσης δημοκρατίας στο οποίο αναφερθήκαμε ακροθιγώς στο πρώτο κεφάλαιο: τον δημοτικό συμμετοχικό προϋπολογισμό στο Πόρτο Αλέγκρε. Μετά από αυτό θα προχωρήσουμε στην εξέταση των γενικότερων αρχών λειτουργίας του μοντέλου ΕΣΔ.

ΕΝΑ ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑ: ΔΗΜΟΤΙΚΟΣ ΣΥΜΜΕΤΟΧΙΚΟΣ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ

Ο συμμετοχικός προϋπολογισμός στο Πόρτο Αλέγκρε, μια πόλη ενάμισι εκατομμυρίου κατοίκων στα νοτιανατολικά της Βραζιλίας, αποτελεί μια σημαντική κίνηση στην κατεύθυνση οικοδόμησης ισχυρών θεσμών άμεσης δημοκρατίας. Η περίπτωση αυτή παρέχει το εμπειρικό υλικό για την ανάπτυξη μιας σειράς γενικών αρχών θεσμικού σχεδιασμού για την αναζωογόνηση της άμεσης δημοκρατίας. Εφόσον υπάρχουν διαθέσιμες αναλυτικές περιγραφές του συμμετοχικού προϋπολογισμού στο Πόρτο Αλέγκρε, θα περιοριστώ εδώ σε μια περιγραφή του γενικότερου θεσμικού σχεδίου. Το σύστημα συμμετοχικού προϋπολογισμού θεσμοθετήθηκε από το Κόμμα των Εργατών (PT), ένα αριστερό κόμμα που κέρδισε αναπάντεχα τις δημοτικές εκλογές στην πόλη το 1988 και υιοθέτησε τον συμμετοχικό προϋπολογισμό ως εργαλείο θεμελίωσης ενός τύπου «δυαδικής εξουσίας» μέσα στην κυβέρνηση της πόλης. Δίχως να μπούμε σε λεπτομέρειες, η βασική ιδέα είναι ότι οι πολίτες συγκεντρώνονται σε λαϊκές συνελεύσεις σε όλη την πόλη για να διαβουλευθούν πάνω στη σύνθεση των δαπανών του προϋπολογισμού της πόλης. Η πλειονότητα αυτών των συνελεύσεων οργανώνονται ανά διαμέρισμα, υπάρχουν όμως και μερικές που αφορούν θέματα της πόλης συνολικά, όπως ο πολιτισμός ή οι δημόσιες συγκοινωνίες. Στην έναρξη κάθε δημοσιονομικού έτους όλες οι συνελεύσεις συγκαλούνται σε ολομέλειες. Δημοτικά στελέχη, στελέχη της διοίκησης, εκ-πρόσωποι κοινοτικών φορέων, όπως ενώσεις γειτονιών, νέων ή αθλητικές ενώσεις, και γενικά πολίτες που ενδιαφέρονται, παρακολουθούν τις εργασίες αυτών των συνελεύσεων. Ωστόσο, στις διαμερισματικές συνελεύσεις μόνο οι κάτοικοι της περιοχής έχουν δικαίωμα ψήφου. Αντιθέτως, στις θεματικές συνελεύσεις έχουν δικαίωμα ψήφου όλοι οι πολίτες. Οι τελευταίες συντονίζονται από κοινού από μέλη της δημοτικής αρχής και εκπροσώπους της κοινότητας. Στην εναρκτήρια ολομέλεια παρουσιάζονται τα αποτελέσματα του προϋπολογισμού του προηγούμενου έτους από εκπροσώπους του γραφείου του δημάρχου. Επιπλέον, εκλέγονται εκπρόσωποι για τις διαμερισματικές και θεματικές συνελεύσεις, στις οποίες αποφασίζεται η ιεράρχηση των δαπανών. Σε αυτές τις συνελεύσεις συντελείται η πιο εντατική συμμετοχική εργασία πάνω στον προϋπολογισμό. Τους πρώτους τρεις μήνες της εκλογής τους, οι εκπρόσωποι οργανώνουν συναντήσεις στις γειτονιές όλης της περιοχής με τους κατοίκους και τους εκπροσώπους των ενώσεων της κοινωνίας των πολιτών, ώστε να καταγράψουν τις προτάσεις και να εκπονήσουν μια ευρεία γκάμα πιθανών σχεδίων που η δημοτική αρχή μπορεί να χρηματοδοτήσει στην περιοχή. Τα πλέον συνήθη σχέδια προς χρηματοδότηση είναι η διάνοιξη και συντήρηση δρόμων, η κατασκευή και συντήρηση αποχετευτικού δικτύου, οι βρεφονηπιακοί σταθμοί, η δημόσια κατοικία και οι κλινικές ιατρικής περίθαλψης. Μετά το πέρας του τριμήνου οι εκπρόσωποι υποβάλλουν τις αναφορές τους στη δεύτερη ολομέλεια της διαμερισματικής συνέλευσης μαζί με τις προτάσεις τους για την κατάρτιση του προϋπολογισμού σε διαμερισματικό επίπεδο (ή στην περίπτωση της θεματικής ολομέλειας, υποβάλλουν αντίστοιχες προτάσεις προϋπολογισμού πάνω σε θεματικά ζητήματα). Σε αυτήν τη δεύτερη ολομέλεια επικυρώνονται με ψηφοφορία όσων συμμετέχουν σε αυτήν οι προτάσεις και επιπλέον εκλέγονται δύο εκπρόσωποι με δύο αντικαταστάτες για να εκπροσωπήσουν τη συνέλευση της περιοχής σε ένα σώμα που αγκαλιάζει το σύνολο της πόλης και αποκαλείται Συμβούλιο Συμμετοχικού Προϋπολογισμού. Αυτό συγκαλείται (συστηματικά) τους επόμενους μήνες για να καταρτίσει με βάση τις προτάσεις των διαμερισματικών και των θεματικών προϋπολογισμών, έναν ολοκληρωμένο συνολικό προϋπολογισμό σε επίπεδο πόλης. Σε αυτό ακριβώς το σημείο της διαδικασίας τα εξειδικευμένα στελέχη αρχίζουν να έχουν μια συστηματική παρουσία στην όλη διαδικασία, κοστολογώντας τις διάφορες προτάσεις και συζητώντας τους τεχνικούς περιορισμούς τους. Από τη στιγμή που οι εκπρόσωποι των πολιτών δεν είναι τις περισσότερες φορές επαγγελματίες, οι δημοτικές υπηρεσίες προσφέρουν σε αυτούς, αλλά και σε κάθε ενδιαφερόμενο πολίτη που συμμετέχει στις διαμερισματικές συνελεύσεις, σεμινάρια κατάρτισης προϋπολογισμού. Στο τέλος όλης αυτής της διαδικασίας το Συμβούλιο υποβάλλει τον προτεινόμενο προϋπολογισμό στον Δήμαρχο, ο οποίος μπορεί να τον αποδεχθεί ή να θέσει βέτο και να τον ξαναστείλει πίσω στο Συμβούλιο για αναθεώρηση. Όταν ο προϋπολογισμός έχει συμφωνηθεί με τον Δήμαρχο, προχωρά η κατάθεσή του στο δημοτικό συμβούλιο για την τυπική επικύρωσή του. Το σύνολο της διαδικασίας διαρκεί περίπου έξι μήνες και περιλαμβάνει τη συμμετοχή δεκάδων χιλιάδων πολιτών σε μια ενεργή διαδικασία διαβούλευσης που παράγει πολιτική. Όταν ο συμμετοχικός προϋπολογισμός εισήχθη για πρώτη φορά, έγινε αντιληπτός ως ένας τρόπος ενεργής συμμετοχής των πολιτών ως μεμονωμένων ατόμων σε μια διαδικασία λήψης αποφάσεων που θα ήταν κομβική για τη διακυβέρνηση της πόλης. Με το πέρασμα του χρόνου, ωστόσο, ένα μεγάλο μέρος αυτής της συμμετοχής άρχισε να διαμεσολαβείται από τις δευτερογενείς ενώσεις της κοινωνίας των πολιτών. Συγκεκριμένα, η πλειονότητα των εκπροσώπων που επιλέχθηκαν από την ολομέλεια για να συμμετέχουν στις διαμερισματικές και τις θεματικές συνελεύσεις ήταν ενεργά μέλη ενώσεων της κοινωνίας των πολιτών της μιας ή της άλλης μορφής. Αυτό σημαίνει ότι οι εκπρόσωποι ενσωματώνονται σε ευρύτερα κοινωνικά δίκτυα και περιβάλλοντα, εντός των οποίων συζητιούνται οι προτεραιότητες του προϋπολογισμού, με αποτέλεσμα τη διεύρυνση των ορίων της δημόσιας διαβούλευσης γύρω από αυτές. Η σύνδεση των εκπροσώπων με τις ενώσεις εμβαθύνει επιπλέον στους τρόπους με τους οποίους ο συμμετοχικός προϋπολογισμός λειτουργεί ως μηχανισμός ενδυνάμωσης της κοινωνικής εξουσίας. Έτσι, με την πάροδο του χρόνου, ο συμμετοχικός προϋπολογισμός εξελίχθηκε σε ένα αμάλγαμα άμεσης δημοκρατίας και δημοκρατίας των ενώσεων. Στην πράξη, φυσικά, η διαδικασία είναι συχνά δυσκολότερη, καθώς προκύπτουν συγκρούσεις και προβλήματα. Υπάρχουν περιπτώσεις κατά τις οποίες πολιτικοί ηγέτες, που βασίζονται σε πελατειακά δίκτυα, έχουν ελέγξει διαμερισματικές συνελεύσεις όπως επίσης έχουν παρατηρηθεί πολλές απόπειρες εκμετάλλευσης του προϋπολογισμού για την ικανοποίηση πελατειακών σκοπών. Σε άλλες περιπτώσεις οι συνελεύσεις δεν καταφέρνουν να καταρτίσουν ένα συνεκτικό σύνολο προτάσεων. Στο σύνολό της, όμως, η διαδικασία κατάρτισης του συμμετοχικού προϋπολογισμού αποτελεί μια τεράστια επιτυχία, τόσο ως πείραμα διεύρυνσης της άμεσης δημοκρατίας, όσο και ως αποτελεσματικό εργαλείο κατάρτισης των προϋπολογισμών σε επίπεδο πόλης. Μια σειρά ενδείξεων μαρτυρά ότι η διαδικασία αυτή αποτελεί ένα επιτυχημένο πείραμα διεύρυνσης της άμεσης δημοκρατίας:

1. Υπήρξε μια τεράστια μετατόπιση των δαπανών προς τις φτωχότερες περιοχές της πόλης. Όπως θα μπορούσε εύκολα κανείς να προβλέψει, όταν τον κεντρικό ρόλο στην κατανομή κονδυλίων παίζει μια διαβουλευτική διαδικασία στην οποία πρυτανεύουν η λογική και οι ανάγκες κι όχι η εξουσία, τότε αυτά κατευθύνονται στο φτωχότερο τμήμα της πόλης που έχει και τη μεγαλύτερη ανάγκη.

2. Η συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία έχει διατηρηθεί σε πολύ υψηλά επίπεδα. Μολονότι η συμμετοχή στη διαδικασία έχει μειωθεί αισθητά τα τελευταία χρόνια λόγω των προϋπολογισμών λιτότητας στη Βραζιλία (που σημαίνει ότι υπήρχαν παρά πολύ λίγες επιλεκτικές δαπάνες διαθέσιμες για κατανομή σε επίπεδο πόλεων), σε όλη την ιστορία του συμμετοχικού προϋπολογισμού περίπου ένα ποσοστό της τάξεως του 8% του συνολικού ενήλικου πληθυσμού συμμετείχε σε μια τουλάχιστον συνάντηση ενός τυπικού κύκλου προϋπολογισμού. Ένα άλλο ενδιαφέρον στοιχείο είναι ότι η ενεργή συμμετοχή δεν περιοριζόταν σε ανθρώπους υψηλού «πολιτισμικού κεφαλαίου» και αντίστοιχου εκπαιδευτικού επιπέδου. Ο Τζιανπάολο Μπαϊόκι (Gianpaolo Baiocchi) μέσα από μια λεπτομερή έρευνα της πραγματικής συμμετοχής στη διαδικασία κατέδειξε ότι ενώ τα τμήματα του πληθυσμού που ήταν ευάλωτα και με χαμηλό μορφωτικό επίπεδο υποαντιπροσωπεύονταν τόσο σε επίπεδο συμμετοχής συνελεύσεων όσο και σε επίπεδο εκλογής αντιπροσώπων στα διάφορα όργανα, την ίδια στιγμή δεν ίσχυε η υπόθεση ότι η όλη διαδικασία κατάρτισης του προϋπολογισμού κυριαρχούνταν από τις μορφωμένες ελίτ.

3. Ενισχύθηκε εμφανώς η κοινωνία των πολιτών που προέκυψε από τη συμμετοχική διαδικασία. Οι κοινωνιολόγοι συχνά πιστεύουν ότι η πυκνότητα των κοινωνικών δικτύων και η ζωτικότητα των δευτερογενών ενώσεων της κοινωνίας των πολιτών είναι σε γενικές γραμμές αποτελέσματα βαθιά ριζωμένων πολιτισμικών και ιστορικών παραγόντων και όχι αποτέλεσμα ενός γρήγορου μετασχηματισμού. Όπως δείχνει εκτενώς στη μελέτη του ο Μπαϊόκι υπάρχει μια σταθερή ανάπτυξη στη ζωή των ενώσεων μέσα στην πόλη, καθώς δημιουργούνται νέες ομάδες για την καλύτερη προώθηση των αναγκών τους στο πλαίσιο της διαδικασίας κατάρτισης του συμμετοχικού προϋπολογισμού.

4. Η διαφθορά έχει σε μεγάλο βαθμό περιοριστεί, καθώς πρόκειται για μια διαφανή και προσπελάσιμη διαδικασία. Παρά τις συστηματικές τους προσπάθειες, οι δυνάμεις τις αντιπολίτευσης εναντίον του Κόμματος των Εργατών (PT) δεν κατάφεραν να αποδείξουν την ύπαρξη σημαντικών περιστατικών διαφθοράς στο πλαίσιο της όλης διαδικασίας στην πόλη του Πόρτο Αλέγκρε. Ενώ τόσο σε ομοσπονδιακό επίπεδο όσο και στο επίπεδο των κρατιδίων το PT είχε συνδεθεί με σκάνδαλα διαφθοράς, η κυβέρνηση του κόμματος στην πόλη του Πόρτο Αλέγκρε δεν είχε να αντιμετωπίσει τέτοια προβλήματα.

5. Οι ψήφοι του ΡΤ αυξήθηκαν σημαντικά σε μια σειρά τοπικών εκλογικών αναμετρήσεων, γεγονός που υποδηλώνει ότι η όλη διαδικασία παρήγαγε έναν υψηλό βαθμό νομιμοποίησης. Συνήθως τα αριστερά κόμματα που εκλέγονται σε φτωχές χώρες δεν μένουν για πολύ καιρό στην εξουσία: αυξάνουν υπερβολικά τις προσδοκίες και στη συνέχεια δεν μπορούν να ανταποκριθούν, πυροδοτώντας έτσι μια σθεναρή αντιπολίτευση από την πλευρά των πολιτικών δυνάμεων της Δεξιάς που καταλήγει τελικά στην ήττα των αριστερών κυβερνήσεων. Στο Πόρτο Αλέγκρε, το ΡΤ κατάφερε να διευρύνει και στη συνέχεια να διατηρήσει την εκλογική του βάση σε τρεις διαδοχικούς εκλογικούς κύκλους - το 1992, το 1996 και το 2000. Η εκλογική του ήττα το 2004 και η συ-νακόλουθη απώλεια της Δημαρχίας προήλθε από τα σκάνδαλα του ΡΤ σε ομοσπονδιακό επίπεδο, και ειδικά με αυτά που συνδέονταν με την προεδρία Λούλα.

6. Υπάρχουν αρκετές ενδείξεις ότι αυξήθηκε η συμμόρφωση των μεσαίων και ανώτερων στρωμάτων απέναντι στις φορολογικές τους υποχρεώσεις, μολονότι τα τελευταία δεν ήταν τα περισσότερο ωφελημένα από τη διαδικασία του συμμετοχικού προϋπολογισμού στο Πόρτο Αλέγκρε και, επιπλέον, οι μηχανισμοί φορολογικής επιτήρησης και επιβολής παρέμειναν αμετάβλητοι. Το πρόβλημα της φοροδιαφυγής είναι κάτι που μοιράζονται όλες οι σύγχρονες κοινωνίες, πλην όμως η μη καταβολή των φόρων είναι ένα πολύ σημαντικό πρόβλημα σε μέρη με μακρά ιστορία διαφθοράς και γραφειοκρατικής ανικανότητας στη συλλογή φόρων, όπως η Βραζιλία. Η βελτίωση στη φορολογική συμμόρφωση που παρατηρείται στο Πόρτο Αλέγκρε σημαίνει ότι η ενισχυμένη δημοκρατική νομιμοποίηση μαζί με τη διαφάνεια στην κατάρτιση του προϋπολογισμού επηρέασε τις νόρμες που καθορίζουν το δημόσιο καθήκον και τη δημόσια ευθύνη.

Προφανώς το κατά πόσο αυτό το καινοτόμο πείραμα του Πόρτο Αλέγκρε μπορεί να επεκταθεί σε άλλα μέρη, πλαίσια και κλίμακες και να συμπεριλάβει άλλα θέματα, παραμένει ακόμη ασαφές. Από την άλλη πλευρά, όμως, όταν το 1989 το ΡΤ ξεκίνησε το όλο πείραμα, κανείς δεν πίστευε ότι αυτό θα λειτουργούσε με τέτοια αποτελεσματικότητα. Τα όρια των δυνατοτήτων δεν μπορούμε να τα γνωρίζουμε εκ των προτέρων πριν από την εφαρμογή του πειράματος. Σε κάθε περίπτωση, διάφορα άλλα είδη συμμετοχικού προϋπολογισμού δοκιμάζονται σε πολλά άλλα μέρη -σε άλλες πόλεις της Βραζιλίας, σε άλλες χώρες της Λατινικής Αμερικής και στην Ευρώπη-, ενώ τα πρώτα ερευνητικά ευρήματα δείχνουν ότι σε κάποιες από αυτές τις περιπτώσεις, η υιοθέτηση του συμμετοχικού προϋπο-λογισμού έχει στεφθεί με επιτυχία.

* Κοινωνιολόγος

ΣΧΕΤΙΚΑ ΑΡΘΡΑ

ΓΝΩΜΕΣ

ΠΕΡΙΣΣΟΤΕΡΑ

EDITORIAL

ΑΝΑΛΥΣΗ

SOCIAL