Απορρίπτει βασικές ρυθμίσεις του νομοσχεδίου Χρυσοχοΐδη η Επιστημονική Υπηρεσία της Βουλής: ο οργανωτής δεν μπορεί να είναι υπόλογος για τις αστικές ευθύνες, δεν μπορεί να υπάρχει απαγόρευση συγκεντρώσεων μόνο και μόνο αν δεν έχει υπάρξει γνωστοποίηση, δεν μπορεί να υποχρεώνεται μία διαδήλωση να ακολουθήσει άλλη διαδρομή.
«Οι οργανωτές και οι εκπρόσωποι της συνάθροισης δεν πρέπει σε καµία περίπτωση να υποχρεούνται να πληρώνουν για ζηµιές πουπροκλήθηκαν από άλλους συµµετέχοντες σε µια συνάθροιση (εκτός εάν τις υποκίνησαν ή τις προκάλεσαν άμεσα», αναφέρει η Επιστημονική Υπηρεσία στην έκθεσή της που δημοσιεύθηκε πριν από λίγο.
«Μόνη η παράλειψη της γνωστοποίησης δεν επηρεάζει τη νοµιµότητα της συνάθροισης, ούτε διαφοροποιεί τη συνταγµατική προστασία της µη γνωστοποιηθείσας συνάθροισης», επισημαίνει σε άλλο σημείο.
Συγκεκριμένα για τις ευθύνες του οργανωτή η Επιστημονική Υπηρεσία επικαλείται την Επιτροπή της Βενετίας του Συµβουλίου της Ευρώπης και το Γραφείο Δηµοκρατικών Θεσµών του ΟΑΣΕ, οι οποίοι «Κατευθυντήριες Γραµµές για την ελευθερία ειρηνικής συνάθροισης» αναφέρουν σχετικά:
«Οι οργανωτές και οι επιµελητές [συνάθροισης] υποχρεούνται να καταβάλλουν εύλογες προσπάθειες για να συµµορφώνονται µε τις νοµικές απαιτήσεις και να διασφαλίζουν ότι οι συναθροίσεις τους είναι ειρηνικές. Ωστόσο, δεν θα πρέπει να θεωρούνται υπεύθυνοι για την παράλειψη εκτέλεσης των καθηκόντων τους, σε περιπτώσεις όπου δεν είναι ατοµικά υπεύθυνοι, π.χ. ζηµία περιουσιακών αγαθών ή διατάραξη ή βίαιες πράξεις που προκαλούνται από συµµετέχοντες στη συνάθροιση ή θεατές που ενεργούν ανεξάρτητα. Η ευθύνη εκ µέρους των οργανωτών ή επιµελητών υφίσταται µόνον εφόσον έχουν προσωπικά και εσκεµµένα υποκινήσει, προκαλέσει ή συµµετάσχει σε πραγµατική ζηµία ή διατάραξη (…). Αν µια συνάθροιση εξελιχθεί σε σοβαρή δηµόσια διατάραξη, είναι ευθύνη του Κράτους, όχι του οργανωτή, εκπροσώπου ή επιµελητή της συνάθροισης, να περιορίσει τη ζηµία που προκαλείται. Οι οργανωτές και οι εκπρόσωποι της συνάθροισης δεν πρέπει σε καµία περίπτωση να υποχρεούνται να πληρώνουν για ζηµιές πουπροκλήθηκαν από άλλους συµµετέχοντες σε µια συνάθροιση (εκτός εάν τις υποκίνησαν ή τις προκάλεσαν άμεσα».
«Γεννάται προβληµατισµός κατά το µέρος που, εξ αποτελέσµατος, εισάγεται σύστηµα οιονεί εγγυητικής ευθύνης του οργανωτή», υπογραμμίζει η Επιστημονική Υπηρεσία της Βουλής και συνιστά: «για λόγους ασφάλειας δικαίου, σκόπιµο θα ήταν να τροποποιηθεί η παρ. 2 του άρθρου 13 και να αναδιατυπωθεί η φράση «και αποδεικνύει ότι είχε λάβει όλα τα αναγκαία και πρόσφορα µέτρα για την πρόληψη και αποτροπή της ζηµίας, σύµφωνα µε το άρθρο 4» ως εξής: «και αποδεικνύει ότι έχει τηρήσει τις υποχρεώσεις του, όπως αυτές αναφέρονται περιοριστικά στα στοιχεία α, β και γ του άρθρου 4»».
Ανάλογες; συστάσεις κάνει και για τον περιορισμό των πορειών αναφέροντας πως «θα ήταν σκόπιµο, η φράση «δύναται να υποδεικνύει ενδεικτικά, ως εναλλακτικές επιλογές, άλλες περιοχές, κατάλληλες για την πραγµατοποίηση της συνάθροισης» να αναδιατυπωθεί ως εξής: «υποδεικνύει ενδεικτικά, εφόσον είναι εφικτό, ως εναλλακτικές επιλογές, άλλες περιοχές, κατάλληλες για την πραγµατοποίηση της συνάθροισης»».
"Αν είχαν ελάχιστη δημοκρατική ευθιξία θα το απέσυραν αμέσως" σχολίασε σχετικά ο τομεάρχης Προστασίας του Πολίτη και βουλευτής του ΣΥΡΙΖΑ Γιάννης Ραγκούσης.
Ολόκληρη η Έκθεση της Επιστημονικής Υπηρεσίας της Βουλής
ΕΠΙΣΤΗΜΟΝΙΚΗ ΥΠΗΡΕΣΙΑ
ΑΝΑΡΤΗΤΕΑ ΣΤΗΝ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΕΥΤΙΚΗ ΔΙΑΦΑΝΕΙΑ
ΕΚΘΕΣΗ ΕΠΙ ΤΟΥ ΝΟΜΟΣΧΕΔΙΟΥ
«Δηµόσιες υπαίθριες συναθροίσεις και άλλες διατάξεις»
Ι. Γενικές παρατηρήσεις
Α. Το υπό συζήτηση και ψήφιση νοµοσχέδιο, όπως διαµορφώθηκε κατά την επεξεργασία του από τη Διαρκή Επιτροπή Δηµόσιας Διοίκησης, Δηµό- σιας Τάξης και Δικαιοσύνης, αποτελείται από τρία (3) Μέρη και είκοσι τρία
(23) άρθρα.
Το Μέρος Α΄ (άρθρα 1-14), υπό τον τίτλο «Δηµόσιες Υπαίθριες Συναθροί- σεις», περιλαµβάνει τέσσερα (4) Κεφάλαια. Διά του Κεφαλαίου Α΄ (άρθρα 1- 6), µε τίτλο «Γενικές διατάξεις», ορίζεται ο σκοπός του νόµου (άρθρο 1) και εισάγονται ορισµοί εννοιών για τα υπό ρύθµιση θέµατα (άρθρο 2), καθορίζε- ται η υποχρέωση γνωστοποίησης της δηµόσιας υπαίθριας συνάθροισης (άρ- θρο 3), προσδιορίζονται οι υποχρεώσεις του οργανωτή της συνάθροισης (άρθρο 4), οι υποχρεώσεις του Αστυνοµικού-Λιµενικού Διαµεσολαβητή (άρ- θρο 5), καθώς και οι υποχρεώσεις της κατά τόπον αρµόδιας Αστυνοµικής και λιµενικής αρχής (άρθρο 6).
Με το Κεφάλαιο Β΄ (άρθρα 7-9), υπό τον τίτλο «Απαγόρευση – Περιορι- σµοί – Διάλυση δηµοσίων υπαίθριων συναθροίσεων», εισάγονται ρυθµίσεις ως προς τις περιπτώσεις απαγόρευσης δηµόσιας υπαίθριας συνάθροισης (άρθρο 7), τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες καθίσταται επιτρεπτή η επιβολή περιορισµών σε επικείµενη ή εν εξελίξει δηµόσια υπαίθρια συνάθροιση (άρ- θρο 8) και, τέλος, τις περιπτώσεις υπό τις οποίες είναι δυνατή η διάλυση εν εξελίξει δηµόσιας υπαίθριας συνάθροισης (άρθρο 9).
Διά του Κεφαλαίου Γ΄ (άρθρα 10-12), υπό τον τίτλο «Διαδικαστικές εγ- γυήσεις», καθορίζεται η αρµοδιότητα της αστυνοµικής ή λιµενικής αρχής για την απαγόρευση, την επιβολή περιορισµών επικείµενης ή εν εξελίξει δη-
µόσιας υπαίθριας συνάθροισης καθώς και τη διάλυση δηµόσιας υπαίθριας συνάθροισης που βρίσκεται σε εξέλιξη µε σύµφωνη γνώµη παριστάµενου αρµόδιου Εισαγγελέα Πρωτοδικών (άρθρο 10), η υποχρέωση ενηµέρωσης του Εισαγγελέα Πρωτοδικών σε περίπτωση έκδοσης απόφασης ή εντολής, κατά περίπτωση, απαγόρευσης ή επιβολής περιορισµών σε δηµόσια υπαί- θρια συνάθροιση (άρθρο 11), και ρυθµίζονται ζητήµατα ως προς την προσω- ρινή και την οριστική δικαστική προστασία (άρθρο 12).
Με το Κεφάλαιο Δ΄ (άρθρα 13-14), υπό τον τίτλο «Κυρώσεις», ρυθµίζονται οι ποινικές κυρώσεις, οι οποίες επιβάλλονται σε όσους αλλοιώνουν ή επιχει- ρούν να αλλοιώσουν µε βιαιοπραγίες τον ειρηνικό χαρακτήρα συνάθροισης, και προβλέπεται η ύπαρξη αστικής ευθύνης εκ µέρους του οργανωτή (άρθρο 13). Περαιτέρω, ορίζεται ότι διά προεδρικού διατάγµατος ρυθµίζονται ειδι- κότερα ζητήµατα εφαρµογής του Μέρους Α΄ του υπό ψήφιση νοµοσχεδίου, καθώς και οι αναγκαίες λεπτοµέρειες ως προς τα µέσα και τις διαδικαστικές προϋποθέσεις διάλυσης των δηµόσιων υπαίθριων συναθροίσεων (άρθρο 14). Εν συνεχεία, στο Μέρος Β΄ (άρθρα 15-21), υπό τον τίτλο «Λοιπές διατά- ξεις αρµοδιότητας Γενικής Γραµµατείας Δηµόσιας Τάξης», µεταξύ άλλων, ο- ρίζεται ότι οι αναφερόµενες στο π.δ. 119/2017 αρµοδιότητες της Γενικής Γραµµατείας Μεταναστευτικής Πολιτικής, Υποδοχής και Ασύλου του Υπουρ- γείου Μετανάστευσης και Ασύλου ασκούνται από τη Γενική Γραµµατεία Δη-
µόσιας Τάξης του Υπουργείου προστασίας του Πολίτη (άρθρο 15), το Ίδρυµα
«Εξοχές Ελληνικής Αστυνοµίας» µετονοµάζεται σε «Ίδρυµα Μέριµνας και Αριστείας της Ελληνικής Αστυνοµίας» (άρθρο 16), τροποποιείται διάταξη α- ναφορικά µε την παγία εισφορά ονοµασίας του δόκιµου Αστυφύλακα σε Α- στυφύλακα, καθώς και του δόκιµου Αξιωµατικού σε Υπαστυνόµο Β΄ (άρθρο 17), ρυθµίζονται θέµατα τα οποία αφορούν την Υπηρεσία Εσωτερικών Υπο- θέσεων Σωµάτων Ασφαλείας (άρθρο 18) και συνιστάται Διεύθυνση Πρόλη- ψης της Βίας στο Υπουργείο Προστασίας του Πολίτη (άρθρο 19). Τέλος, ρυθµίζεται η δυνατότητα απόσπασης για τους εκπαιδευτικούς πρωτοβάθµιας και δευτεροβάθµιας εκπαίδευσης, οι οποίοι είναι σύζυγοι προσώπων υ- πηρετούντων στη Ελληνική Αστυνοµία και το Πυροσβεστικό Σώµα (άρθρο 20), και εισάγεται ρύθµιση αναφορικά µε την πλήρωση κενών θέσεων Συνο- ριακών Φυλάκων Ορισµένου Χρόνου (άρθρο 21).
Το Μέρος Γ΄ (άρθρα 22-23), µε τίτλο «Τελικές, µεταβατικές και καταργού-
µενες διατάξεις», περιλαµβάνει δύο (2) Κεφάλαια. Με το Κεφάλαιο Α΄ (άρ- θρο 22), µε τίτλο «Καταργούµενες Διατάξεις» ορίζονται οι ρυθµίσεις που καταργούνται, αφενός, από την έναρξη ισχύος του νόµου και, αφετέρου, α- πό την έναρξη ισχύος του προεδρικού διατάγµατος του άρθρου 14, και, τέ- λος, διά του Κεφαλαίου Β΄(άρθρο 23), µε τίτλο «Θέση σε ισχύ», ορίζεται η έναρξη ισχύος του νόµου.
Β. Το δικαίωµα του συνέρχεσθαι καθιερώθηκε στη χώρα µας το πρώτον µε το άρθρο 10 του Συντάγµατος του 1864, που είχε ληφθεί από το άρθρο 19 του βελγικού Συντάγµατος του 1831, πρότυπο των περισσότερων συνταγ-
µάτων του 19ου αιώνα (βλ. Α. Παντελή, Εγχειρίδιο Συνταγµατικού Δικαίου, 4η έκδ. 2018, σελ. 521). Το δικαίωµα σήµερα προστατεύεται µε το άρθρο 11 του Συντάγµατος (άρθρο 11 του Συντάγµατος: «1. Οι Έλληνες έχουν το δι- καίωµα να συνέρχονται ήσυχα και χωρίς όπλα. 2. Μόνο στις δηµόσιες υπαί- θριες συναθροίσεις µπορεί να παρίσταται η αστυνοµία. Οι υπαίθριες συνα- θροίσεις µπορούν να απαγορευτούν µε αιτιολογηµένη απόφαση της αστυ- νοµικής αρχής, γενικά, αν εξαιτίας τους επίκειται σοβαρός κίνδυνος για τη δηµόσια ασφάλεια, σε ορισµένη δε περιοχή, αν απειλείται σοβαρή διατάρα- ξη της κοινωνικοοικονοµικής ζωής, όπως νόµος ορίζει»). Πρόκειται για ατο-
µικό δικαίωµα αφού θεµελιώνεται πρωτίστως αξίωση των φορέων του δικαι- ώµατος για αποχή του Κράτους. Περαιτέρω, η άσκησή του προσλαµβάνει ε- νεργητικό χαρακτήρα καθώς αποτελεί και έκφραση συµµετοχής στα πολιτι- κά πράγµατα (βλ. Κ. Χρυσόγονο, Σπ. Βλαχόπουλο, Ατοµικά και Κοινωνικά Δι- καιώµατα, 4η έκδ. 2017, σελ. 509, και Α. Τσιφτσόγλου, Ερµηνεία επί του άρ- θρου 11 του Συντάγµατος, σε Φ. Σπυρόπουλο - Ξ. Κοντιάδη - Χ. Ανθόπουλο
- Γ. Γεραπετρίτη, Το Σύνταγµα, Κατ’ άρθρο ερµηνεία, 2017, σελ. 257). Η ά- σκηση του δικαιώµατος µπορεί να γίνει µόνο συλλογικά, καθίσταται, δηλα- δή, δυνατή µόνο µε τη σύµπραξη περισσότερων προσώπων (βλ. Κ. Χρυσό- γονο, Σπ. Βλαχόπουλο, όπ. π., σελ. 509, Α. Τσιφτσόγλου, όπ. π., σελ. 257 και Α. Δερβιτσιώτη, Η ελευθερία της συνάθροισης σε: Σπ. Βλαχόπουλο, Θεµε- λιώδη Δικαιώµατα, 2017, σελ. 427). Εξ άλλου, η ελευθερία του συνέρχεσθαι οφείλει να ασκείται, σύµφωνα µε το άρθρο 11 του Συντάγµατος, ήσυχα και χωρίς όπλα. Οι έννοιες αυτές αποτελούν προσδιορισµό της ελευθερίας του συνέρχεσθαι, και όχι περιορισµό της (βλ. Π. Δαγτόγλου, Συνταγµατικό Δί- καιο – Ατοµικά δικαιώµατα, 4η έκδ., 2012, σελ. 704, Κ. Χρυσόγονο, Σπ. Βλα- χόπουλο, όπ. π., σελ. σελ. 512, και Δ. Σαραφιανό, Ελευθερία συνάθροισης σε: Μ. Τσαπόγα, Δ. Χριστόπουλο (επιµ.), Τα δικαιώµατα στην Ελλάδα 1953- 2003, 2004, σελ. 329).
Πέραν της συνταγµατικής προστασίας, το δικαίωµα του συνέρχεσθαι απο- λαύει και διεθνούς προστασίας. Ειδικότερα, προστατεύεται από το άρθρο 11 της Ευρωπαϊκής Σύµβασης Δικαιωµάτων του Ανθρώπου (ΕΔΣΑ) και έχει τύ- χει νοµολογιακής επεξεργασίας µέσω των αποφάσεων του Ευρωπαϊκού Δι- καστηρίου των Δικαιωµάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ). Η ελευθερία του συ- νέρχεσθαι προστατεύεται, επίσης, στο άρθρο 12 παρ. 1 του Χάρτη Θεµελιω- δών Δικαιωµάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΧΘΔΕΕ) και στο άρθρο 21 του Διεθνούς Συµφώνου για τα ατοµικά και τα πολιτικά δικαιώµατα (ΔΣΑΠΔ).
Όσον αφορά τις δηµόσιες συναθροίσεις σε ανοικτό χώρο, το δικαίωµα του συνέρχεσθαι συνεπάγεται πρόσβαση των φορέων σε αυτόν. Δοθέντος ότι η πρόσβαση σε δηµόσιο χώρο είναι αναγκαία για την άσκηση και άλλων συ- νταγµατικών δικαιωµάτων, όπως η ελευθερία της κίνησης και η συµµετοχή στην οικονοµική ζωή, τίθεται ζήτηµα εναρµόνισης της άσκησης του δικαιώ-
µατος του συνέρχεσθαι µε πολλά δικαιώµατα άλλων. Κατά τούτο, η άσκηση του δικαιώµατος του συνέρχεσθαι δύναται να περιορισθεί προκειµένου να υ- φίσταται επαρκές περιθώριο άσκησης των άλλων ατοµικών δικαιωµάτων που είναι όλα ισόκυρα. Η πρόκληση δηµόσιας διατάραξης είναι πάντως µέσα στη φύση του πράγµατος.
Περαιτέρω, το Σύνταγµα προβλέπει ότι η αστυνοµική αρχή δύναται να α- παγορεύσει αιτιολογηµένα δηµόσια υπαίθρια συνάθροιση, αν, γενικά, επίκει- ται σοβαρός κίνδυνος για τη δηµόσια ασφάλεια ή αν απειλείται σοβαρή δια- τάραξη της κοινωνικοοικονοµικής ζωής σε ορισµένη περιοχή. Σύµφωνα µε την απόφαση του ΣτΕ 1693/63 (ΝοΒ 1963, σελ. 1091), η συνάθροιση µπορεί να απαγορευθεί εάν από αυτή ή εξ αφορµής αυτής δύναται να δηµιουργηθεί κίνδυνος στη δηµόσια ασφάλεια, και αν η αποτροπή του κινδύνου αυτού, λό- γω της σοβαρότητάς του και των συντρεχουσών περιστάσεων, δεν είναι δυ- νατή, παρά µόνο µε την απαγόρευση συνάθροισης. Εποµένως, η απαγόρευ- ση δηµόσιας συνάθροισης πρέπει να αιτιολογείται βάσει σοβαρού κινδύνου, ενώ δεν είναι ανεκτή, αν οι επικείµενοι κίνδυνοι µπορούν να αποτραπούν µε άλλα, ηπιότερα, µέσα, η µη τήρηση των οποίων µπορεί να οδηγήσει σε διά- λυση της συνάθροισης (Π. Δαγτόγλου, όπ. π., σελ. 719 και Κ. Χρυσόγονο, όπ. π., σελ. 519). Όπως, µάλιστα, έχει επιβεβαιώσει συναφώς το ΕΔΔΑ, το δικαίωµα σε ειρηνική συνάθροιση είναι θεµελιώδες δικαίωµα σε µία δηµο- κρατική κοινωνία, και, κατά τούτο, δεν πρέπει να ερµηνεύεται συσταλτικά, ως επιτρεπτοί δε περιορισµοί νοούνται µόνο οι αναγκαίοι για τη λειτουργία
µίας δηµοκρατικής κοινωνίας (ΕΔΔΑ, Djavit An κατά Τουρκίας, παρ. 56, Ku- drevičius κ. ά. κατά Λιθουανίας, παρ. 91 και Tatarenko κατά Ρωσίας, παρ. 65).
ΙΙ. Παρατηρήσεις επί των άρθρων
1. Επί των άρθρων 2 σε συνδυασµό µε τα άρθρα 3 και 9
α. Διά του άρθρου 3 παρ. 1 και 2 καθορίζεται η υποχρέωση γνωστοποίη- σης των δηµόσιων υπαίθριων συναθροίσεων στην κατά τόπο αρµόδια αστυ- νοµική ή λιµενική αρχή. Το καθεστώς της προηγούµενης γνωστοποίησης εί- ναι συµβατό µε το συνταγµατικό πλαίσιο που διέπει την ελευθερία της συ- νάθροισης (βλ., ΣτΕ 1693/63, η οποία, ταυτόχρονα, επισηµαίνει τη διαφορά του συστήµατος γνωστοποίησης από το σύστηµα λήψης προηγούµενης ά- δειας, που δεν είναι συνταγµατικά ανεκτή).
Ωστόσο, µόνη η παράλειψη της γνωστοποίησης δεν επηρεάζει τη νοµιµό- τητα της συνάθροισης, ούτε διαφοροποιεί τη συνταγµατική προστασία της
µη γνωστοποιηθείσας συνάθροισης. Συναφώς, η απόφαση υπ’ αριθ. 13005/76 του Μονοµελούς Πληµµελειοδικείου Αθηνών (ΤοΣ 1977 σελ. 178-
181) έκρινε ότι ο συντακτικός νοµοθέτης δεν θέτει ως «προϋπόθεσιν του νο-
µίµου της συναθροίσεως προηγουµένη άδειαν ή γνωστοποίησιν ή άλλας διατυπώσεις και περιοριστικάς εξειδικεύσεις». Εξ άλλου, οι αυθόρµητες, ή- τοι χωρίς γνωστοποίηση συναθροίσεις, απολαύουν συνταγµατικής προστα- σίας, δεδοµένου ότι το Σύνταγµα δεν διακρίνει µεταξύ γνωστοποιηθείσας και µη γνωστοποιηθείσας συνάθροισης (βλ. Κ. Χρυσόγονο, Σπ. Βλαχόπουλο, όπ. π., σελ. 521, Π. Δαγτόγλου, όπ. π. σελ. 718, Δ. Σαραφιανό, όπ. π., σελ. 331, Α. Τσιφτσόγλου, όπ. π., σελ. 257, Α. Δερβιτσιώτη, όπ. π., σελ. 434, Γ. Μπακόπουλο, Το δικαίωµα του συνέρχεσθαι στο ελληνικό, γαλλικό και αγ- γλικό δηµόσιο δίκαιο. 1995, σελ. 87, Π. Τσίρη, Η συνταγµατική κατοχύρωση του Δικαιώµατος της συνάθροισης, 1988, σελ. 97).
Περαιτέρω, το ΕΔΔΑ αποσαφηνίζει ότι οι αυθόρµητες συναθροίσεις προ- στατεύονται (ΕΔΔΑ, Bukta κ.ά. κατά Ουγγαρίας, παρ. 35-36 και Éva Molnár κατά Ουγγαρίας, παρ. 38), και ότι, σε ειδικές περιστάσεις, µία αυθόρµητη συνάθροιση σε απάντηση, π.χ., ενός πολιτικού γεγονότος, δεν µπορεί να διαλυθεί εκ µόνου του ότι λείπει η προηγουµένη γνωστοποίηση. Οι αρχές πρέπει, εν γένει, σε περίπτωση που δεν έχει τηρηθεί η υποχρέωση για προη- γούµενη γνωστοποίηση, να επιδεικνύουν ανεκτικότητα και να µην προβαί- νουν σε διάλυση, αν πρόκειται για ειρηνική συνάθροιση, δηλαδή, όταν δεν διαπράττονται πράξεις βίας από τους συµµετέχοντες και δεν υπάρχει κίνδυ- νος για τη δηµόσια τάξη (ΕΔΔΑ, Οya Αtaman κατά Τουρκίας, παρ. 40-42, Bukta κ.ά. κατά Ουγγαρίας, παρ. 36-37, Éva Molnár κατά Ουγγαρίας, παρ. 36, Fáber κατά Ουγγαρίας, παρ. 47, Kudrevičius κ. ά. κατά Λιθουανίας, παρ.
150. Βλ., συναφώς, Μ. Μαργαρίτη, Η Ευρωπαϊκή Σύµβαση Δικαιωµάτων του Ανθρώπου, Μία συνοπτική ερµηνεία, 2019, σελ. 373-374). Εποµένως, µόνη η
µη γνωστοποίηση συνάθροισης δεν µπορεί να αποτελεί νόµιµο έρεισµα για τη διάλυσή της. Στο πλαίσιο αυτό, το νοµοσχέδιο αναφέρει στο άρθρο 9 παρ. 1 περ. δ΄ ως λόγο διάλυσης την περίπτωση µη γνωστοποιηθείσας συ- νάθροισης, το οποίο, όµως, δεν ισχύει στην περίπτωση µη γνωστοποιηθεί- σας αυθόρµητης συνάθροισης για την οποία δεν διαφαίνονται κίνδυνοι δια- σάλευσης της δηµόσιας ασφάλειας ή σοβαρής διατάραξης κοινωνικοοικονο-
µικής ζωής (άρθρο 3 παρ. 3 εδ. α΄).
Η ίδια ρύθµιση θα ήταν σκόπιµο να προβλεφθεί για την περίπτωση της κα- τά την παρ. 5 του άρθρου 2 έκτακτης δηµόσιας υπαίθριας συνάθροισης η ο- ποία «πραγµατοποιείται ένεκα απρόβλεπτου, τρέχοντος ή επικείµενου γε- γονότος, µε αποτέλεσµα να καθίσταται αδύνατη η τήρηση των υποχρεώσε- ων που ορίζονται στις παρ. 1 και 2 του άρθρου 3 [υποχρέωση γνωστοποίη- σης]».
β. Η παρ. 2 του άρθρου 3 ορίζει ότι η «γνωστοποίηση γίνεται εγγράφως ή ηλεκτρονικά µέσω της διαδικτυακής πλατφόρµας της υπαίθριας συνάθροι- σης και υποβάλλεται εγκαίρως πριν από τη γνωστοποίηση της δηµόσιας υ- παίθριας συνάθροισης». Το επίρρηµα «εγκαίρως» σκόπιµο είναι, ίσως, να ε- ξειδικευθεί περαιτέρω, προκειµένου να προκύπτει σαφώς το ακριβές χρονι- κό πλαίσιο εντός του οποίου λαµβάνει χώρα η γνωστοποίηση της δηµόσιας υπαίθριας συνάθροισης. Αυτό θα εξυπηρετούσε πρωτίστως την εκ του Συ- ντάγµατος προβλεπόµενη δυνατότητα λήψης προληπτικών µέτρων για την προστασία του δικαιώµατος του συνέρχεσθαι, ήτοι την παρουσία της αστυ- νοµίας κατά τη δηµόσια υπαίθρια συνάθροιση. Περαιτέρω, ο ακριβής χρονι- κός προσδιορισµός της έγκαιρης γνωστοποίησης συναρτάται µε τον ακριβή χρονικό προσδιορισµό της έγκαιρης κοινοποίησης απόφασης απαγόρευσης της συνάθροισης στον οργανωτή, σύµφωνα µε το άρθρο 7 παρ. 3 (ως προς την υποχρέωση έγκαιρης κοινοποίησης απόφασης εκ µέρους διοικητικής αρ- χής για επικείµενη συνάθροιση βλ. και ΕΔΔΑ, Lashmankin κ.ά. κατά Ρωσίας, παρ. 457). Η αποσαφήνιση του χρονικού πλαισίου έγκαιρης γνωστοποίησης και έγκαιρης κοινοποίησης απόφασης απαγόρευσης επηρεάζει, εν προκει-
µένω, το δικαίωµα αποτελεσµατικής προσωρινής δικαστικής προστασίας, σύµφωνα µε το άρθρο 12.
2. Επί του άρθρου 7
α. Διά του άρθρου 7 ορίζονται οι λόγοι για τους οποίους επικείµενη δηµό- σια υπαίθρια συνάθροιση δύναται να απαγορευθεί. Ειδικότερα, ορίζονται οι εξής τρεις περιπτώσεις διάλυσης: «α) επαπειλείται σοβαρός κίνδυνος για τη δηµόσια ασφάλεια, λόγω ιδιαιτέρως πιθανής διάπραξης σοβαρών εγκληµάτων, ιδίως, κατά της ζωής, της σωµατικής ακεραιότητας, της ιδιοκτησίας και της πολιτειακής εξουσίας ή β) απειλείται σοβαρή διατάραξη της κοινωνικο- οικονοµικής ζωής σε ορισµένη περιοχή ή γ) πρόκειται για δηµόσια υπαίθρια συνάθροιση ο σκοπός της οποίας αντιτίθεται προς τον σκοπό ήδη προγραµ-
µατισµένης γνωστοποιηθείσας κατά τα οριζόµενα στο άρθρο 3 και µη απα- γορευθείσας συνάθροισης που πραγµατοποιείται ή βρίσκεται σε εξέλιξη στην ίδια περιοχή ή εγγύς της ίδιας περιοχής και κατά το αυτό χρονικό διά- στηµα».
Συναφώς παρατηρείται ότι το άρθρο 11 παρ. 2 εδ. β΄ του Συντάγµατος προβλέπει αρµοδιότητα υπέρ των αστυνοµικών αρχών για την απαγόρευση δηµόσιας υπαίθριας συνάθροισης, ορίζοντας τα εξής: «[ο]ι υπαίθριες συνα- θροίσεις µπορούν να απαγορευτούν µε αιτιολογηµένη απόφαση της αστυ- νοµικής αρχής, γενικά, αν εξαιτίας τους επίκειται σοβαρός κίνδυνος για τη δηµόσια ασφάλεια, σε ορισµένη δε περιοχή, αν απειλείται σοβαρή διατάρα- ξη της κοινωνικοοικονοµικής ζωής, όπως νόµος ορίζει». Εκ του Συντάγµα- τος, προκύπτουν δύο, περιοριστικά αναφερόµενοι, λόγοι απαγόρευσης υ- παίθριων συναθροίσεων: αφενός, η δηµόσια ασφάλεια και, αφετέρου, η σο- βαρή διατάραξη της κοινωνικοοικονοµικής ζωής σε ορισµένη περιοχή. Σύµ- φωνα, µάλιστα, µε την απόφαση του ΣτΕ 4635/77 (ΤοΣ 1978 σελ. 173-174),
«η απαγόρευσις των δηµοσίων εν υπαίθρω συναθροίσεων δύναται να απαγ- γέλλεται µόνον εν όψει ωρισµένων κατά χρόνον συναθροίσεων και δέον να περιορίζεται εις ωρισµένον εκάστοτε χρόνον, µετ’ εκτίµησιν των κατά τον χρόνον τούτον υφισταµένων συνθηκών δηµοσίας ασφαλείας και των εις τον αυτόν χρόνον αναγοµένων στοιχείων περί υπάρξεως ή µη απειλής διαταρα- χής της κοινωνικοοικονοµικής ζωής, ως και περί της σοβαρότητος της απει- λής αυτής, των ανωτέρω συνθηκών και στοιχείων αξιολογουµένων καθ’ εκά- στην συγκεκριµένην περίπτωσιν, εν συσχετισµώ προς το υπό των αυτών δια- τάξεων αναγνωριζόµενον δικαίωµα των Ελλήνων να συνέρχωνται ησύχως και αόπλως».
Παρατηρείται, εν προκειµένω, ότι το νοµοσχέδιο αναφέρει και έναν τρίτο λόγο, ο οποίος αφορά τη διάλυση της λεγόµενης «αντιδιαδήλωσης». Συνα- φώς, το ΕΔΔΑ έχει κρίνει ότι το Κράτος έχει θετική υποχρέωση να προστα- τεύσει την ελευθερία του συνέρχεσθαι αµφότερων των οµάδων διαδηλω- τών, και πρέπει να επιλέγει τα λιγότερα επαχθή µέσα τα οποία δύνανται επί της αρχής να επιτρέπουν και στις δύο (αντιτιθέµενες) συναθροίσεις να λά- βουν χώρα (ΕΔΔΑ, Fáber κατά Ουγγαρίας, παρ. 43). Εποµένως, µόνη η πι- θανότητα σύγκρουσης, δεν µπορεί να ακυρώσει το δικαίωµα της συνάθροι- σης. Ωστόσο, όταν υφίσταται σοβαρή απειλή βίαιης «αντιδιαδήλωσης», το ΕΔΔΑ έκρινε ότι οι εθνικές αρχές έχουν ευρεία διακριτική ευχέρεια ως προς τη λήψη πρόσθετων µέτρων, προκειµένου να επιτραπεί στις συναθροίσεις να λάβουν χώρα χωρίς αναταραχές (ΕΔΔΑ, Alekseyev κατά Ρωσίας, παρ. 75). Τέλος, κρίθηκε ότι η άνευ όρων απαγόρευση «αντιδιαδηλώσεων» συνι- στά ιδιαίτερα επαχθές µέτρο, που απαιτεί συγκεκριµένη αιτιολόγηση, ιδίως όταν η συνάθροιση σχετίζεται µε ζήτηµα δηµοσίου συµφέροντος (ΕΔΔΑ, Öllinger κατά Αυστρίας 44 βλ., συναφώς και Μ. Μαργαρίτη, όπ. π., σελ. 377, Η. Καστανά, ερµηνεία άρθρου 11 ελευθερία του συνέρχεσθαι και συνεταιρί- ζεσθαι σε: Λ. Α. Σισιλιάνο (διεύθυνση εκδ.), Ευρωπαϊκή Σύµβαση Δικαιωµά- των του Ανθρώπου, 2018, σελ. 526-527 και https://www.echr.coe.int/Docu- ments/Guide_Art_11_ENG.pdf). Υπό το φως των ανωτέρω, η απαγόρευση
«αντισυνάθροισης», (άλλως, «αντιδιαδήλωσης») δικαιολογείται µόνο στην περίπτωση που επαπειλείται σοβαρός κίνδυνος για τη δηµόσια ασφάλεια ή απειλείται σοβαρή διατάραξη της κοινωνικοοικονοµικής ζωής σε ορισµένη περιοχή.
β. Διά της παρ. 2 του άρθρου ορίζεται ότι σε περίπτωση απαγόρευσης δη-
µόσιας υπαίθριας συνάθροισης, είτε επειδή απειλείται σοβαρή διατάραξη της κοινωνικοοικονοµικής ζωής σε ορισµένη περιοχή είτε επειδή πρόκειται για δηµόσια υπαίθρια συνάθροιση ο σκοπός της οποίας αντιτίθεται προς τον σκοπό ήδη προγραµµατισµένης γνωστοποιηθείσας συνάθροισης (αντιδιαδή- λωσης), η αρµόδια αστυνοµική ή λιµενική αρχή «δύναται να υποδεικνύει εν- δεικτικά, ως εναλλακτικές επιλογές, άλλες περιοχές, κατάλληλες για την πραγµατοποίηση της συνάθροισης». Όπως αναλύθηκε ανωτέρω, εκ της συ- νταγµατικής προστασίας της οποίας απολαύει η ελευθερία του συνέρχε- σθαι, προκύπτει ότι η απαγόρευση αποτελεί το έσχατο µέτρο που λαµβάνε- ται, δηλαδή, όταν δεν µπορούν να επιβληθούν άλλα µέτρα προκειµένου να ασκηθεί το δικαίωµα διαφορετικά (βλ. και European Commission for Democ- racy through Law (VENICE COMMISSION) & OSCE Office for Democratic In- stitutions and Human Rights (OSCE/ODIHR) GUIDELINES ON FREEDOM OF PEACEFUL ASSEMBLY, 3η έκδοση, 2019, σηµείο 132). Ως εκ τούτου, θα ή- ταν σκόπιµο, η φράση «δύναται να υποδεικνύει ενδεικτικά, ως εναλλακτικές επιλογές, άλλες περιοχές, κατάλληλες για την πραγµατοποίηση της συνά- θροισης» να αναδιατυπωθεί ως εξής: «υποδεικνύει ενδεικτικά, εφόσον είναι εφικτό, ως εναλλακτικές επιλογές, άλλες περιοχές, κατάλληλες για την πραγµατοποίηση της συνάθροισης».
3. Επί του άρθρου 13 σε συνδυασµό µε το άρθρο 4
Στην παρ. 2 του άρθρου 13 ορίζεται ότι «[ο] οργανωτής δηµόσιας υπαί- θριας συνάθροισης ευθύνεται για την αποζηµίωση όσων υπέστησαν βλάβη της ζωής, της σωµατικής ακεραιότητας και της ιδιοκτησίας από τους συµµε-
τέχοντες στη δηµόσια υπαίθρια συνάθροιση. Από την ευθύνη αυτή απαλ- λάσσεται, εάν είχε γνωστοποιήσει εγκαίρως τη διεξαγωγή της συνάθροισης και αποδεικνύει ότι είχε λάβει όλα τα αναγκαία και πρόσφορα µέτρα για την πρόληψη και αποτροπή της ζηµίας, σύµφωνα µε το άρθρο 4». Το άρθρο 4 του νοµοσχεδίου καθορίζει τις υποχρεώσεις του οργανωτή, ο οποίος «υπο- χρεούται να µεριµνά για την οµαλή διεξαγωγή της λαµβάνοντας κάθε ανα- γκαίο και πρόσφορο µέτρο». Εξειδικεύοντας αυτήν τη γενική υποχρέωση, το άρθρο 4 ορίζει περαιτέρω ότι ο οργανωτής «ιδίως (…) α) συνεργάζεται ά-
µεσα µε την αρµόδια αστυνοµική ή λιµενική αρχή και ιδίως µε τον Αστυνοµι- κό ή Λιµενικό Διαµεσολαβητή και συµµορφώνεται στις υποδείξεις τους πα- ρέχοντας τη συνδροµή του στην προσπάθεια για την τήρηση της τάξης και την οµαλή πραγµατοποίηση της συνάθροισης, β) ενηµερώνει τους µετέχο- ντες στη συνάθροιση για την υποχρέωσή τους να µην φέρουν αντικείµενα πρόσφορα για την άσκηση βίας και ζητά την παρέµβαση της αρµόδιας αστυ- νοµικής ή λιµενικής αρχής για την αποµάκρυνση ατόµων που φέρουν τέτοια αντικείµενα, γ) ορίζει επαρκή αριθµό ατόµων, τα οποία παρέχουν συνδροµή στην περιφρούρηση της συνάθροισης».
Η διαφύλαξη της δηµόσιας τάξης και των αγαθών των πολιτών αποτελεί συνταγµατική υποχρέωση του Κράτους. Ειδικά, µάλιστα, για τις δηµόσιες υ- παίθριες συναθροίσεις, το Σύνταγµα προνοεί ρητά για τις αρµοδιότητες της αστυνοµικής αρχής, ενώ το ΕΔΔΑ έχει δεχθεί ότι οι αρχές έχουν καθήκον να λαµβάνουν όλα τα αναγκαία µέτρα ως προς τις νόµιµες συναθροίσεις, προκειµένου να διασφαλίσουν την ειρηνική διεξαγωγή τους και την ασφά- λεια των πολιτών (ΕΔΔΑ, Oya Ataman κατά Τουρκίας, παρ. 35, Makhmudov κατά Ρωσίας, παρ. 63-65, Kudrevičius κ. ά. κατά Λιθουανίας, παρ. 159). Πε- ραιτέρω, οι αρχές έχουν καθήκον επικοινωνίας µε τους οργανωτές της συ- νάθροισης για την ειρηνική διεξαγωγή της, την αποτροπή διατάραξης και τη διασφάλιση της ασφάλειας των συµµετεχόντων (ΕΔΔΑ, Frumkin κατά Ρω- σίας, παρ. 128-129). Εποµένως, µπορεί θεµιτά να θεσπισθούν υποχρεώσεις
µέριµνας για τους οργανωτές, οι οποίες αφορούν πρωτίστως στην αναγκαία γνωστοποίηση και συνεργασία µε τις αρχές για τη διασφάλιση του ειρηνικού χαρακτήρα της συνάθροισης, αλλά δεν άγουν σε υποκατάσταση των οργα- νωτών των συναθροίσεων στις συνταγµατικές υποχρεώσεις του κράτους.
Εξ άλλου, το δικαίωµα του συνέρχεσθαι αποτελεί ατοµικό δικαίωµα έκα- στου προσώπου, το οποίο ασκείται από κοινού, και δεν τελεί υπό τη διαχει- ριστική εξουσία ορισµένων προσώπων στα οποία ο νόµος προσδίδει την ι- διότητα του οργανωτή. Για παράδειγµα, µόνη η πρόσκληση για συµµετοχή
σε συνάθροιση, που µπορεί να απευθυνθεί εκ παραλλήλου από πολλούς φο- ρείς και σε ευρύτατο κύκλο προσώπων, και οι θεµιτά απορρέουσες από αυ- τήν ευθύνες µέριµνας, δεν συνεπάγονται αναγκαία και ανάληψη γενικής ορ- γανωτικής ευθύνης ούτε, πολύ λιγότερο, καθοδήγηση της όλης συνάθροι- σης. Αντίστοιχα, η άσκηση του δικαιώµατος συνάθροισης δεν εξαρτάται από την αναγκαία αναγνώριση στον προσκαλούντα αντίστοιχων γενικών οργα- νωτικών ή καθοδηγητικών εξουσιών.
Υπό το φως των ανωτέρω, η Επιτροπή της Βενετίας του Συµβουλίου της Ευρώπης και το Γραφείο Δηµοκρατικών Θεσµών του ΟΑΣΕ στις «Κατευθυ- ντήριες Γραµµές για την ελευθερία ειρηνικής συνάθροισης» αναφέρουν σχετικά: «Οι οργανωτές και οι επιµελητές [συνάθροισης] υποχρεούνται να καταβάλλουν εύλογες προσπάθειες για να συµµορφώνονται µε τις νοµικές απαιτήσεις και να διασφαλίζουν ότι οι συναθροίσεις τους είναι ειρηνικές. Ω- στόσο, δεν θα πρέπει να θεωρούνται υπεύθυνοι για την παράλειψη εκτέλε- σης των καθηκόντων τους, σε περιπτώσεις όπου δεν είναι ατοµικά υπεύθυ- νοι, π.χ. ζηµία περιουσιακών αγαθών ή διατάραξη ή βίαιες πράξεις που προ- καλούνται από συµµετέχοντες στη συνάθροιση ή θεατές που ενεργούν ανε- ξάρτητα. Η ευθύνη εκ µέρους των οργανωτών ή επιµελητών υφίσταται µό- νον εφόσον έχουν προσωπικά και εσκεµµένα υποκινήσει, προκαλέσει ή συµ-
µετάσχει σε πραγµατική ζηµία ή διατάραξη (…). Αν µια συνάθροιση εξελι- χθεί σε σοβαρή δηµόσια διατάραξη, είναι ευθύνη του Κράτους, όχι του ορ- γανωτή, εκπροσώπου ή επιµελητή της συνάθροισης, να περιορίσει τη ζηµία που προκαλείται. Οι οργανωτές και οι εκπρόσωποι της συνάθροισης δεν πρέπει σε καµία περίπτωση να υποχρεούνται να πληρώνουν για ζηµιές που προκλήθηκαν από άλλους συµµετέχοντες σε µια συνάθροιση (εκτός εάν τις υποκίνησαν ή άλλως τις προκάλεσαν άµεσα)» (όπ. π., σηµείο 224).
Ειδικά ως προς την αστική ευθύνη των οργανωτών, το άρθρο 13, αφενός, καθιερώνει γενική ευθύνη δίχως να απαιτείται να επικαλεσθεί ο ενάγων συ- γκεκριµένη παράβαση η οποία να τελεί σε αιτιώδη συνάφεια µε τη βλάβη, και, αφετέρου, θέτει ως λόγο αποκλεισµού της ευθύνης την επίκληση και α- πόδειξη από τον οργανωτή της λήψης εκ µέρους του όλων των αναγκαίων, κατά το άρθρο 4 του νοµοσχεδίου, µέτρων. Μάλιστα, τα µέτρα αυτά πρέπει να είναι πρόσφορα και αναγκαία «για την πρόληψη και αποτροπή της ζη-
µίας», και όχι απλώς προς το σκοπό «µέριµνας» για την οµαλή διεξαγωγή της συνάθροισης, όπως ορίζει το άρθρο 4. Κατά τούτο, γεννάται προβληµα- τισµός κατά το µέρος που, εξ αποτελέσµατος, εισάγεται σύστηµα οιονεί εγγυητικής ευθύνης του οργανωτή. Σε κάθε περίπτωση, για λόγους ασφάλειας δικαίου, σκόπιµο θα ήταν να τροποποιηθεί η παρ. 2 του άρθρου 13 και να α- ναδιατυπωθεί η φράση «και αποδεικνύει ότι είχε λάβει όλα τα αναγκαία και πρόσφορα µέτρα για την πρόληψη και αποτροπή της ζηµίας, σύµφωνα µε το άρθρο 4» ως εξής: «και αποδεικνύει ότι έχει τηρήσει τις υποχρεώσεις του, ό- πως αυτές αναφέρονται περιοριστικά στα στοιχεία α, β και γ του άρθρου 4».
Αθήνα, 7 Ιουλίου 2020
Οι Εισηγητές Δάφνη Ακουµιανάκη
Αθανασία Διονυσοπούλου
Επίκουρη Καθηγήτρια της Νοµικής Σχολής του Πανεπιστηµίου Αθηνών
Νικόλαος Παπασπύρου
Επίκουρος Καθηγητής της Νοµικής Σχολής του Πανεπιστηµίου Αθηνών Επιστηµονικοί Συνεργάτες
Ο Προϊστάµενος του Α΄ Τµήµατος Νοµοτεχνικής Επεξεργασίας Ξενοφών Παπαρρηγόπουλος Αναπληρωτής Καθηγητής
του Πανεπιστηµίου Πελοποννήσου
Ο Προϊστάµενος της Α΄ Διεύθυνσης Επιστηµονικών Μελετών
Αντώνης Παντελής
Οµότιµος Καθηγητής της Νοµικής Σχολής του Πανεπιστηµίου Αθηνών
Ο Πρόεδρος του Επιστηµονικού Συµβουλίου Κώστας Μαυριάς
Οµότιµος Καθηγητής της Νοµικής Σχολής του Πανεπιστηµίου Αθηνών
